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立法监督是指特定的国家机关在法定的权限内,依照法定程序,对立法活动进行的审查和监控。税收立法监督是整个国家立法监督的重要组成部分,是有权的税收立法监督主体对税收立法活动,即税收立法过程与税收立法结果实施监督的总称。目前,我国以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系已经初步形成。与之相伴随,我国的立法监督体系的总体格局和基本制度也已初步成型,但由于种种主客观原因,我国现行的税收立法监督机制还存在着不少缺陷和不足,造成我国税收立法过程出现了立法越权、立法冲突、立法混乱,以及规范性法律文件中表现出来的地方保护主义、部门利益倾向等诸多问题,已经对税收事业的健康发展构成重大障碍,对公开、平等、有序的市场经济体制的发展完善提出了严峻挑战,一定程度上导致有法不依和无法可依两种极端状况的大量存在。因此,对我国税收立法监督进行探讨就成了理论对实践的必然回应。
论文运用理论分析与应用分析相结合、规范分析与实证分析研究结合的方法,对我国税收立法监督机制进行了系统研究。首先,对税收立法监督进行了理论分析;其次,对我国税收立法监督机制进行了评述;再次,对世界主要国家和地区税收立法监督机制进行了比较,指出其借鉴意义;最后,提出了完善我国税收立法监督机制的一些对策建议和相关配套措施。
1.税收立法监督理论分析。这一部分包括税收立法监督的内涵、理论基础和加强税收立法监督的意义。税收立法监督是有权的税收立法监督主体对税收立法活动,即税收立法过程与税收立法结果实施监督的总称。对税收立法活动进行监督的理论基础主要有权力制约理论、法治理论和税收法定主义理论。我国税法在整体上科学性、权威性和规范性不够,构成了进一步推进依法治税的基础性障碍,因此加强对税收立法进行监督具有重要意义。
2.我国税收立法监督机制评述。这一部分包括我国税收立法监督机制的内容、主要方式、特点及存在的问题。我国税收立法监督有对立法权行使的合法性的监督和适当性的监督两方面的内容。主要方式有批准、备案、改变和撤销、审查和裁决等。我国税收立法监督机制具有主体的特定性、过程的程序性和全程性、对象的法定性和监督的多层次性和主体多元性等特点。多年来,我国在税收立法监督方面进行了积极的探索和实践,并取得了一定成效,但其在设置、运行等方面尚存在很多问题,主要有:缺乏专门的税收立法监督机构和人员,监督的程序、方式不明确,机制不畅,使国家权力机关的行政立法监督职能弱化:税收立法监督缺乏启动监督程序的动因;税收立法监督程序不够完善;备案制度不健全;对规范性文件监督力度较弱;对税收立法监督法律责任规定不完整,缺乏立法责任追究的制度性规定。
3.税收立法监督机制的国际比较与借鉴。世界上主要国家的税收立法监督机制分为以下几种模式:英国式的税收立法监督(即代议机关的税收立法监督);美国式的立法监督和专门机构的税收立法监督。我国必须积极借鉴国外先进立法经验,充分利用有关立法资源,为我国税收立法监督机制的完善提供参考。
4.我国税收立法监督机制的完善。这一部分主要包括构建我国税收立法监督机制的基本原则、应选择的模式和完善我国税收立法监督机制的对策建议及配套措施。要构建我国税收立法监督机制需坚持维护法制统一、实事求是,有错必究、公开监督,注重协调、普遍性、系统性和明确性的原则。目前我国税收立法监督机制主要有事前审查型和事后审查型两种模式,我们应谋求二者之间的互补合作。针对我国税收立法监督机制中存在的问题,论文从以下几个方面对完善我国税收立法监督机制进行了探讨:建立专门的税收立法监督机构,专门负责税收立法监督工作;完善立法监督程序;赋予人民法院对税收规章及规范性文件完整的司法审查权;完善备案制度;完善审查的裁决制度;建立和健全税收立法责任制度和立法监督责任制度。当然,要完善我国税收立法监督机制,我们还需考虑到政体、法律文化和历史传统等因素对税收立法监督机制的影响,同时需要加强税务部门税收执法检查、完善审计部门审计及建立健全立法听证制度等相关配套措施。