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在行政系统内部的权力运行过程中,机关之间的联系除了依照普遍性的规则和个别的命令外,在相当多的时候依赖于相互之间达成的协议(协商一致)。机关之间签订协议的空间和范围,取决于人们对行政组织模式的定位。机关之间的部分协议对协议双方具有强制性的法律约束力,任何一方可以对不履约者向相对独立的裁决机构申请救济。这种协议属于行政合同的范畴。其他的协议则对双方不具有强制力,协议的履行依赖于双方的诚信和外在的舆论压力。为寻求行政机关之间的正式协议的法律基础,有必要建立地方分权的政治制度。