大学行政化,关涉政府与大学间的关系议题,也是现阶段我国推进高等教育治理体系和治理能力现代化所不可回避的问题。故而,其中的思想理论问题和实践问题亟需深入的研究和辨识。大学行政化,实为大学官僚化,其所指应是韦伯所言的官僚制的组织结构和管理方式在高等教育的组织管理中被广泛使用,从而使得作为学术组织的高等学校逐渐具备了官僚制的基本属性或特征。这种行政化具有两层意蕴,其一,政府依托自身合法的权力基础,动态地和不断拓展地管理高等教育,保证其内部协调正常运行,从而形成政府的高等教育行政管理制度;其二,官僚化的制度逻辑逐渐延伸并演绎为大学的内部逻辑,院校机构显露出依法行权、按章办事、职责分明、等级鲜明及专业化和非人格化取向等官僚制特性。大学行政化的过程其实也正是大学走向制度化的过程。大学行政化是高等教育发展的必然结果。随着大学的功用日益凸显、院校的规模不断扩大及事务复杂化、学术活动走向专业化,大学的行政化趋向不可避免。从哲学的视角看,今天的高等教育主要是通过政治论哲学来建立起自身存在的合法性,院校自治和学术自由应是有限的,行政化之于大学必不可少;从经济学的视角看,大学的行为可划分为学院控制模式、市场模式和官僚控制模式,学院控制模式存有封闭性和保守性的弊端,完全遵循市场逻辑也不利于高等教育的发展,官僚化管理有其优势且不可或缺;从管理学的视角审视,行政化内在的法治精神、程序正义和合理规章约束的刚性对于大学的组织管理来说,无疑是颇为必要的。而且,这种制度刚性与学术自主和学术自由的精神其实也并不相冲突。我国大学的行政化管理模式,生成于近代(从1840年鸦片战争到1949年新中国成立),延展于建国初期,在改革开放以后得到不断调适。其发展的阶段性特征,就生成期而言,主要有:第一,由中央政府完成高等教育的制度设计;第二,政府直接任命高等教育机构的组织管理人员;第三,政府是高等学校办学经费的主要甚至唯一来源。就延展期而言,第一,管理的法制化初显;第二,隶属关系的调整;第三,领导体制的变革。就调适期而言,第一,外部管理体制的调适;第二,内部运行机制的调适;第三,以建设和完善中国特色现代大学制度为主旨的新探索。我国大学行政化的问题,其真实所指是权力缺乏约束,具体表现为行政化的过度和不足。在我国大学行政化的发展过程之中,一方面,政府和行政权力的干预与控制过多或过强,忽视、无视高等教育的自身规律和学术活动的内在逻辑,此可为行政化的过度;另一方面,权力(包括政府的权力、高校行政管理部门的权力乃至学术精英的权力)运作与行使带有极大的随意性,甚至不受限定和约束,排斥、违背法律规章的规范,恰恰没有体现“官僚化”所应具有的法治理念和制度刚性,此可言之行政化的不足。究其原因,主要有三点:第一,高等教育管理理念落后;第二,高等教育宏观管理体制改革缓滞;第三,高等学校内部运行机制不健全。从根本上来说,还是在于制度的缺弊。发展我国大学行政化,就是通过相关法律与制度的建立和完善,形成对各类权力的合理约束,从而达至真正意义上的大学制度化。首要的是,政府应转变角色和职能,优化教育调控,不断提高服务高等教育和高校的自觉性和能力。同时,完善教育立法,强化法制建设。其次,高校应加强制度建设,深化内部管理体制改革。一方面,加强章程建设,推进依法治校;另一方面,下移管理重心,完善学术权力的运行机制。最后,合理引入社会力量,并予以相关制度保障。为此,发展中介组织,变换对高等教育的监管方式;扩大社会合作,建立高校自主运行的长效机制;推行董事会制度,健全社会支持和监督的保障机制。