20世纪初，处于政治、经济、文化等一系列统治危机的清政府不得不做出实行预备立宪的选择，而宪政的重要内容之一--地方自治，此时亦被清政府提上改良预备立宪的日程。作为清末地方自治的重要承载--《城镇乡地方自治章程》、《府厅州县地方自治章程》，是清政府仿日本明治维新而为的地方自治制度设计。其中的自治要素如自治主体、议事会、城镇董事会、乡董、自治财政以及自治监督，均从外形上体现了现代地方自治的分权独立和民主自由的自治特色，为近代地方自治革新的先导。但是，在实质上，清政府并没有准备实行现代意义上的地方自治。这主要表现为：首先，在自治目的上，清政府明确表示，地方自治，专办地方公益事宜，辅佐官治之不足；其次，在有关自治主体的规定上，虽然两个自治章程均表示自治权及于自治区域的居民，但是仔细分析，自治权力实际上是由地方精英掌控，缺乏财产或威望的绝大多数居民根本就不可能享有自治权，这对推行地方自治极其不利。再次，自治权限是地方自治实现的关键因素，中央赋予自治地方一定的自治权限，才能确保自治的有效实行。但是在《城镇乡地方自治章程》和《府厅州县地方自治章程》中，城镇乡的自治权限仅限于地方公益事宜，府厅州县也是如此。而与中央无涉的地方行政权，清政府对此并未进行任何规定，即自治地方无现代意义上的自治权。然后，在对自治机构的组成、职能、运作规则以及相互关系进行规定时，清政府虽然赋予自治机构一定的现代外形，但事实上，议事会、参事会，均由地方长官操控；总董、乡董、乡佐虽由选举产生，但是其仍处于地方长官的控制之下。更为甚者，在府厅州县这一自治层级，自治的执行机构为地方长官，并且地方长官的首要身份是国家机关。自治职能的行使，是为弥补官治功能的不足。最后，在自治财政和自治监督上，这两者的存在，似乎颇具现代行政特色。然仔细推敲相关规定，不难发现，有关自治财政的规定相当粗糙，不具有太强的操作性。并且，清政府通过自治财政规定。将自治的财政压力转移至地方，直接导致后来各自治地方纷纷抵制地方自治。在自治监督这一领域，地方长官一权独大，不受其他自治机构的监督，自治监督形同虚设。通过条分缕析这两个章程，贯穿始终的，是官治，自治只是作为官治的附属品而存在。这种意义上的地方自治，注定是无法摆脱其固有的制度困境，即，权限虚无化和地方官吏对地方自治的全权掌控使清末地方自治脱离了现代地方自治的主旨；官治为主自治为辅的自治目的贯穿始终性，因地方精英而异化的地方自治实践，以及地方自治所需的现代民族国家制度的缺失，使清末地方自治始终无法真正企及现代意义上的地方自治，始终无法走出清政府的制度困境。