随着我国工业化和城镇化进程的加快,以资源耗费、生态恶化和环境污染为代价的传统经济增长模式,严重制约了经济的可持续发展,我国2018年环境质量“差”和“较差”等级的县域面积占比已经达到31.6%,生态环境与经济发展的矛盾日益突出。在如此严峻的情况下,党的“十八大”将生态文明建设纳入社会主义“五位一体”总体布局;党的“十九大”为生态文明建设勾勒宏伟蓝图,创建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系;要求建立起市场化、多元化的生态补偿机制。2018和2019年的政府工作报告更是多次提到坚持人与自然和谐发展,要深化财税体制和生态环保领域改革。由于目前生态损害者、保护者与受益者之间良性互动机制尚不完善,地方政府作为代表区域利益的主体,其行为直接影响着地方生态环境保护的有效性。因此,为促进人与自然和谐发展,有必要深化财税体制和生态环保领域改革,建立科学的生态保护补偿机制,以实现国家环境治理的目标。生态转移支付是生态环境治理的创新性财政工具,基于财政均衡原则,适用于各级或不同辖区政府间财政收入再分配的生态补偿机制,生态转移支付是我国财政体制改革中重要组成部分,对完善我国生态文明顶层设计具有重要意义。生态环境作为公共产品具有空间外部性和溢出效应,在财政分权体制下,地方政府拥有当地生态环境资源的信息优势,并承担着对外公共产品供给的责任,一旦生态补偿失效,地方公共产品的供给就会减少。为了解决我国生态环境正外部性激励不足,负外部性约束无力的问题,财政转移支付资金配置不仅要考虑财政因素,而且还要将生态指标纳入财政资金分配标准,以弥补地方政府的生态保护和环境治理成本,并将外部性内部化。生态转移支付作为生态补偿机制的重要组成部分,引起了各国政治界、社会界和学术界的广泛关注。一方面,对生态补偿概念的理解是多元的,生态财政转移支付也有不同的定义。另一方面,由于中央和地方生态转移支付规定分散在财政转移支付政策文件中,尚未形成规范体系。因此,在中央财政政策导向下,如何在地方生态转移支付实践过程中,发挥财政引导作用以实现生态环境保护目标的问题仍在探索。因此,本文以“优化生态转移支付制度”为研究对象,结合环境经济学、生态学、财政学等交叉学科的研究成果,旨在研究目前中国生态转移支付制度在环境治理与公共服务均等化两个方面的实际效果,并提出完善具有中国特色的生态转移支付制度的对策建议。主要研究内容与结论主要包括:一是生态转移支付制度的理论基础。首先明确生态补偿、转移支付及生态转移支付相关概念的基础上,阐述了生态转移支付制度相关的生态价值理论、公共产品理论、府际关系理论和博弈理论,以及生态转移支付制度的双目标、资金分配、监督考核及激励约束机制等要素与机制,以期通过生态转移支付政府间博弈分析,解决生态转移支付制度中存在的问题。二是生态转移支付制度的现状。本文梳理并对比分析了纵向和横向生态转移支付制度以及中央和地方生态转移支付实践。基于省级数据层面,运用arcGIS10.2软件对生态环境指数、基本公共服务均等化指数与中央对省生态转移支付资金进行聚类分析和比较分析,解析了中央对地方生态转移支付不同目标导向的空间格局差异。研究发现随着我国生态转移支付资金分配覆盖面的扩大,中央和地方的生态转移支付制度不断随之调整完善。生态转移支付涉及的生态领域从单一到综合,资金支付范围从省内向跨省,支付方式从“输血式”补偿到“造血式”补偿,逐步拓宽生态转移支付的范围,中央加大重点区域和领域的生态转移支付力度,初步建立了多元化的生态保护补偿机制。但我国生态转移支付结构偏重于专项拨款,项目的重复设置严重影响了资金的使用效率;生态转移支付制度的生态环保目标与公共服务均等化目标的不兼容,资金分配目标与监测考核的错位,以及分配过程和分配制度监督不力,激励约束机制不健全等问题,究其原因,政府间信息不对称是地方政府行为扭曲的诱因,从而导致生态转移支付制度目标与地方需求间的差异,不健全的监督与激励约束机制更激化了政府间生态转移支付制度目标的差异。三是生态转移支付制度的实证分析。本文分别运用比较分析、计量分析等方法研究了纵向和横向生态转移支付制度的生态环境效应与基本公共服务均等化效应。由于生态转移支付是要兼顾公平与效率,现有资金配置与生态保护优先区域存在较大差异,在一定程度上影响了资金的使用效率。一方面,纵向生态转移支付实际效应分析从中央对省、省对地方两个层面,以17个试点省份和甘肃、贵州、河南与湖北省四个试点省份199个县为样本,构建数理模型运用stata14软件分别检验生态转移支付制度的环境效应与公共服务均等化效应,对比分析了中央对省、省对下的一般生态转移支付的差异化制度目标,研究表明中央和省资金分配的侧重点有所差异,中央对省生态转移支付资金主要为了基本公共服务均等化目标实现了资金补偿功能,而省对县生态转移支付制度更有利于通过地方政府的环保努力实现生态环境效应。另一方面,运用趋势分析方法分析了横向生态转移支付目标导向。基于2012-2017年新安江流域跨省生态补偿两轮试点样本,对比流域水环境质量变化及流域上下游地方生态环境质量,流域上下游地方经济发展及基本公共服务供给水平,研究发现横向生态转移支付是以生态环境保护为主要目标,随着中央与浙江省、安徽省财政转移支付资金分配,地方基本公共服务水平变化不大。因此,为实现生态转移支付资金的激励效应,中央应该重视宏观调控,适当放权并绩效约束地方政府行为;生态转移支付制度主要通过省以下地方政府环保努力凸显部分环境效应,应该以地方政府多元化探索生态实践为主促进地方环境质量的提升。四是完善生态转移支付制度的对策建议。为了有效平衡生态环境保护目标与地方公共服务均等化目标的关系,解决我国生态转移支付制度中支付结构不合理、目标不兼容、监管及激励机制不健全、跨区域协调等问题,提出优化我国生态转移支付制度的具体措施。我国生态转移支付制度设计应遵循生态优先原则,重视分类拨款形式,归并整合专项生态转移支付资金,探索综合性生态补偿形式以统筹使用资金;健全省以下一般生态转移支付制度,将辖区内生态环境保护职责下放于地方政府,尤其是县级政府依据辖区差异性因素灵活配置资金;明确生态转移支付制度目标,并建立与目标协调一致的资金分配机制;中央和省级政府加强绩效评价与监督,引入社会参与和独立第三方评价等“自下而上”的监管评价体系;制定各种形式的激励与惩罚措施,旨在优化激励约束机制。本文可能的创新之处在于,一是视角创新,通过对比分析中央对地方及省对县两个层次在生态转移支付制度设计上的差异,这与传统研究较多关注于中央生态转移支付制度的视角有较一定的区别。结合我国的财政体制,分析了省对下生态转移支付的差异性特点,丰富省以下生态转移支付制度优化路径。二是方法创新,丰富了生态转移支付实证研究结论,分别基于省域和县域数据探索中央与省生态转移支付制度目标的差异,目标与绩效考核的错位。探索性分析了地方生态转移支付制度生态环境效应的作用机制,从节能环保支出与农林水事务支出两个方面,关注了地方财政支出中界限不清的生态环境保护性支出,对比分析了中央对地方及省对下的生态转移支付制度设计上的差异。