自1979年《环境保护法(试行)》实施以来,我国在近三十年制定了大量的关于环境资源保护的法律、法规、规章,到目前,已经建立起比较完善的环境与资源保护法律体系,各项基本法律制度也逐步健全并发挥了良好的环境管理作用。但是,我国一些地区的环境质量恶化比较严重,全国的污染物排放总量仍然很大。面对这些不断出现的新的挑战和问题,现有的环境法规范和环境法律制度表现出其局限性,因此,加快制定和全面实施排污许可证制度被提到了议事日程。在我国构建排污许可证制度需要解决两个问题:第一,现有的环境法律制度是否存在管理上的真空地带,如果存在,这一真空地带上存在的主要环境问题能否由排污许可证制度加以解决;第二,如果排污许可证有其实施的现实必要性,则如何构建该项制度才能发挥该制度预期的积极作用。本文认为,排污许可证制度将排污者的污染物总量控制指标等环保要求以法律形式固定下来,结合了浓度控制和总量控制,明晰了环保行政机关和排污者之间的关系,具有明确性、直接性、平等性等特点;该制度与其他环境法律基本制度在基本属性、规范对象、管理方式上有所区别,但在整个环境管理过程中却与其他制度有着密切的联系;该制度在环境许可证制度体系中也有其独特的地位和功能,在污染物控制方面具有其他许可证制度所不可替代的作用;我国在构建排污许可证制度时,应明确其要解决的主要问题--总量控制,立法中要实现总量控制与排污许可证制度的有效对接。