税收事先裁定制度,又称“预约裁定”,是指纳税人就现阶段或未来拟发生的交易如何适用和解释税法提出请求,由税务机关作出的具有约束力裁定文件的制度。根据2017年OECD组织最新公布的Comparative Information in OECD and other Advance and Emerging Economics报告,事先裁定制度是衡量一个国家税收体系先进与否和判断该国纳税人权利保护水平的重要参照,在其调研的55个国家或地区中,有53个调查对象已经建立了税收事先裁定制度,我国大陆却不在其列,但我国学者又声称中国存在该项制度。2015年,我国在《税收征管法修改草案》中首次尝试在法律层面引入事先裁定制度,在最终稿中删除了相关条款,但地方税务机关对事先裁定制度的探索和试点工作却开始愈来愈多,这种矛盾的现象引起了理论和实务学者对该制度的持续关注与热议。自2015年因税收征管法修改引起的爆发式研究以来,我国对此项制度的探索已经出现较多的成果,但是成果的丰硕不代表水平的成熟,至今,我国对事先裁定制度的概念、性质、效力等基础性问题仍存在较大争议,对于我国是否存在或是否需要移植以及如何建立该制度的意见分歧难以统一。对此,本文将在总结阶段性成果的基础上,分析该制度在我国的存在阶段,论证建立该制度的必要性,研究该制度的移植土壤,比较建立该制度的境外经验,考虑我国建立此项制度的可能和方式,并针对制度移植的本土化措施提出自己的建议。本文共分为三大部分,分别介绍如下:第一部分是关于我国税收事先裁定制度的理论概述。首先论证了我国学者探讨的事先裁定制度的范围对照的是国外的私人裁定概念,从而将公共裁决排除在制度建立之外,同时分析了我国确实存在着裁定案例,但是当下还达不到制度体系的层级。其次,从制度依据、实践层面角度介绍我国税收事先裁定制度的发展现状和问题。在制度依据层面,本文研究了我国税务机关作出事先裁定的制度依据包括契约和规范性文件两类,并据此将其分为契约规范模式和立法规范模式,同时发现在中央层面存在着立法规范模式的缺失、地方层面存在立法规范模式和契约规范模式失衡两大问题;在实践操作层面,通过对我国税务机关作出的部分事先裁定案例进行汇总研究,发现我国的事先裁定制度实施存在着越权征税、主动干预、滥用制度、变相优惠和不同地方实施程序差异较大的问题。最后,针对我国是否需要建立税收事先裁定制度进行全面论证,从整治和纠正乱象、提高税法确定性和促进我国税法的国际对接水平三个现实意义出发,论证我国税法需要建立税收事先裁定制度的必要性。第二部分是关于税收事先裁定的境外经验的介绍和研究。首先,从总体角度对国外实施该项制度的整体情况进行了介绍和划分。根据OECD在2010、2013、2015、2017年关于Comparative information in OECD and other Advance and Emerging Economics的系列报告和其他研究成果可知,当今大多数国家都已经建立了该项制度,分别采取了“司法模式”、“准司法机关模式”和“行政模式”三种手段。根据各个国家或地区实施税收事先裁定的制度约束力和统治情况的差别角度,可以将各个国家或地区划分为三个发展层次,并分别呈现出不同的制度特点。同时,发现该项制度实施中存在着具体内容上的差异,比如裁定的种类及效力、裁定的时间限制、收费与否等。其次,以第一发展层次的新西兰、美国、英国、加拿大、澳大利亚和瑞典共6个国家为研究对象,发现这些国家的事先裁定制度都包括了名称和种类、申请主体、裁定主体、裁定事项的时间和范围限制、裁定的效力及撤销、裁定的期限和有效期间、裁定的救济措施、裁定的公布与收费制度等方面,并按照上述内容将6个国家的具体制度差异通过表格的方式予以列出。除了这些国家事先裁定制度的共同内容,还存在着聘用外部资源或服务外包、“商业测试”前置和加速处理程序等特色制度安排。最后,通过对上述结果的分析,可以给我国的税收事先裁定制度如下启示:其一,立法规范模式是普遍采取的实施路径;其二,制度内容的设计与制度的性质认定有关,并通过对美国的“纳税服务”性质、德国的“行政承诺”性质、我国台湾的“预先核释”性质的介绍论证该项观点;其三,制度内容与国家选择有关,即我国制度的设计不必局限境外经验的表面做法,而应该在选择好模式、界定好性质的基础上,根据我国具体情况进行内容上的选择。第三部分是指本文第三章和第四章,即关于我国税收事先裁定制度的具体构建的研究,并在具体制度构建中穿插介绍了本文的具体建议。首先第三章介绍了在制度构建之前,针对制度建立之前不得不解决的若干问题作出判断。第一个问题是税收事先裁定的“入法”问题,包括“入法”概念的确定和规范模式的选择,即我国税收事先裁定制度应当按照立法规范模式,并在当前过渡阶段在中央和地方层面采取立法规范模式为主、契约规范模式为辅的过渡性措施,通过修改税收征管法或其他方式,在中央层面确立税收事先裁定的法律地位,为以后税收事先裁定制度的建立和完善提供充分的立法依据和变通措施。第二个问题是税收事先裁定的性质界定问题。性质界定关乎具体的制度内容的选择问题。在具体的制度搭构之前,也要为制度具体内容的设计提供性质层面的抉择标准。本文提出目前我国学者对于税收事先裁定的性质争议不断,主要原因是忽略了税法的领域法特征。税收事先裁定的性质认定属于税法与行政法的交叉领域,很容易陷在关于税收行为和行政行为的现有归类的桎梏之中。因此,若解决税收事先裁定的性质认定争议,必须从领域法的角度出发,采取领域法的分析方法对其进行判断和分析。据此,本文认为事先裁定具有以“解释”和“服务”为特征的混合性质,并且在行政法领域规制时,税收事先裁定的行政解释特性凸显较多,在税法或经济法规制时,税收事先裁定的“纳税服务”特性更易彰显。第三个问题是对税收事先裁定的效力进行分析,并提出和论证了税收事先裁定对税务机关和特定纳税人的直接约束效力、对其他纳税人、其他行政机关和司法机关具有一定程度的间接指导作用,但是这种作用在应然的情况下,也不应当属于效力的含射范围,应当采取“规定转化途径和统一标准”、“明确事先裁定作为证据的认定标准”和“禁止行政机关或法院在对应的关系中引用裁定作为依据”这三种措施将间接指导作用限制在合理范围内。第四个问题是制度内容选择的标准问题,应当在区分优先顺序的情况下进行划分,本文认为在构建税收事先裁定制度中,如需对内容进行选择安排,应以提高税法确定性为根本目的、以信赖保护纳税人权利为基本原则、以提高稽税效率为辅助标准。第四章是关于我国税收事先裁定制度的实体和程序制度构建,并基于全文的论证和分析,给出本文关于税收事先裁定制度的构建建议。一方面,关于税收事先裁定的实体内容,其一,在主体模式上要进行选择和细化,并提出我国税收事先裁定制度的主体模式应当选择行政模式,并将其细化为应当由省级以上的税务机关负责受理和审理。其二,对于税收事项的裁定范围要进行事项上的横向限定和时间上的纵向限定。在横向上,在立法上通过正反规定结合的方式对其可裁事项的范围进行限定,在纵向上,将裁定申请的时间范围限于那些基于现有事实和法律还未发生的交易行为,而不应该包括已完成的或已发生还未依法完成纳税的交易。其三,要对裁定效力的不同情形,针对纳税机关、申请纳税人两个角度进行区分规定。其四,在保障具有合理的救济方式的情况下肯定裁定结果的终局状态,即不可诉的效力。另一方面,关于税收事先裁定制度的程序规则,参考提高效率的目的和避免导致不公平的风险,本文提出应当分别建立税收事先裁定制度的普通和加速处理两种程序规则。