在改革开放进程所设立的开发区,其主要目的是营造吸引资本和技术的区域环境,从而推进开发区所在行政区的经济建设,开发区在设立之初就被打下了“过渡性”的烙印。随着开发区大规模的发展,先后出现了企业制治理模式、管委会治理模式和协同式治理模式,而管委会治理模式是我国开发区治理中最基本的、最广泛的模式。无论哪一种治理模式都离不开两个基本的主体——建设开发主体和监督管理主体,在“建设开发——监督管理”的互动关系的变化中,其最终指向的是“经济性分权——行政性分权”的互动关系。开发区管理委员会是专门负责开发区内政务管理和经济监督的“机构”,其在实践中有较高的“行政权力”地位,但其法律地位是缺失的,这导致其处境非常“尴尬”。一方面,开发区管理委员会并没有被列在行政组织的序列中;另一方面,在现有的法律法规体系中也没有对其性质、地位等作出明确的规定。实际上不是一级政府,又不是法律或法规授权的组织,也不是政府的派出机关。开发区管理委员会的法律地位缺失引发了一系列问题,直接导致其行政主体资格不明确,职权界限模糊,管理体制错位等,这又导致了行政相对人在受到开发区管理委员会侵权时无法得到有效的救济。要解决开发区管理委员会法律地位的问题,首先要在观念上明确设立开发区管理委员会时,就将其定位于“过渡性”。再进一步分类型地梳理了开管委定位的理论进路:企业制治理模式的理论进路是社会性企业理论,管委会治理模式的理论进路是行政主体理论,而协同式治理模式的理论进路是城市政体理论。当然,还要分阶段地弄清楚开管委的开发区管理委员会,在开发区建设期间比较式适合将开发区管理委员会定位于派出机关,而在开发区建成之后可通过将开发区管理委员会转化为经济实体,作为私主体看待,或者将开管委升格为一级政府,作为公主体对待,这都是解决开发区管理委员会法律地位的思路。当然,无论如何开管委的法律定位必须回归到“法定”上来,必须通过修改组织法确立其法律地位,建议制定开发区建设管理法。