政府投资是使用政府性资金进行的固定资产投资活动,主要通过政府投资项目的形式表现出来。近年来,随着我国国民经济的快速发展,固定资产投资规模空前巨大,政府投资作为政府扩大内需、促进经济社会发展的重要手段,在国民经济活动中起着非常重要的作用。特别是2008年以来,在全球金融海啸的背景下,中央政府推出了四万亿的投资计划和救市措施,更是将政府投资的作用运用到极致。但这同时也引起了社会各界对政府投资决策科学性和政府投资效益的强烈关注和潜在担忧。政府投资决策的科学性,有赖于政府投资决策制度的保障。但遗憾的是,当前我国政府投资领域法治化程度较低,政府投资决策制度很不健全,对于决策权限、决策程序、决策责任等基本问题缺乏统一、明确的规定,决策的科学性、民主性无法得以保证,决策失误现象屡有发生。政府投资决策制度建设的艰难和窘境,与政府投资决策活动的复杂性以及利益调整的深刻性不无关联,但另一个不容忽视的原因是当前对政府投资决策的规律性还缺乏认识和把握,因而很难在政府投资决策的制度建构层面达成共识。政府投资决策,是一个涉及经济学、管理学和法学等多学科的复合型问题。在行政法视野下,最合适的研究切入点是政府投资决策权。本文将以政府投资决策权的配置、运行和监督为逻辑主线,在了解历史、把握现状和借鉴国外的基础上,运用行政法治的基本原理并结合经济学、管理学等学科的相关理论,探讨当前中国政府投资决策的法治化问题,最终落脚点是要建立规范的政府投资决策制度,以保证决策的科学性和民主性。主要内容分为以下六章。第一章,政府投资决策权的基础理论与制度沿革。作为研究的逻辑前提,首先要弄清楚政府投资决策权的概念和基本特征,其次要探寻不同学科背景下尤其是行政法学背景下政府投资决策权研究的理论基础。在此基础上,对我国政府投资决策制度的发展变迁进行梳理和归纳,为后文研究作好铺垫。需要注意的是,由于政府投资领域法律规范的缺失,这里更多的是对各种政策性规则的探讨和分析。第二章,政府投资的范围界定。在市场经济条件下,鉴于政府投资的特定功能,政府投资决策权有其特有的运作范围,而这可以从政府投资的领域或范围上进行考察。界定政府投资范围的理论依据,在于市场失灵的存在和提供公共产品的需要。同时,需要在充分考虑我国的现实状况并借鉴国外相关经验的基础上,对我国政府的投资范围和重点领域进行科学合理的界定。第三章,政府投资决策权的配置模式。政府投资决策权的配置主要是在行使政府投资决策权的决策机构之间的配置,既包括在同一级政府内部的横向配置,又包括在不同层级政府之间的纵向配置。在横向配置中,主要分析项目审批权和资金分配权是在同一级政府内部各相关部门间的配置状况;在纵向配置中,主要考量投资事权和投资财权在不同层级政府之间的配置状况。第四章,政府投资决策权的运行机制。政府投资决策权的运行是一个动态的过程。研究政府投资决策权的运行机制,首先需要关注政府投资决策的现实过程,并在决策理论视角下进行重新的归类和分析;其次,要摸清当前政府投资决策过程中的突出问题,并与政府投资决策运行机制的总体要求相对照;最后,提出完善政府投资决策运行机制的制度建议。第五章,政府投资决策权的监督制度。由于决策失误的存在,政府投资决策权必须受到监督。在理清政府投资决策监督现状的基础上,有针对性的提出相应的完善建议。监督的最终结果必然落实到决策责任追究上,需要根据权责一致的要求,健全现有的政府投资决策责任制度。第六章,政府投资决策权的立法建议。基于当前政府投资决策基本“无法可依”、主要依据政策管理的判断,提出了加快推进政府投资决策立法的建议,并从立法路径、立法目的、立法框架、主要内容以及立法实施中的影响因素等方面进行了阐述。需要说明的是,作为行政法视野下政府投资决策权的研究,不能仅限于对其现状、问题以及发展方向等内在规律性的阐述和揭示,更要基于行政法治原理提出相应制度建设的构想或建议。因此,本文除了在政府投资决策权各环节所涉问题的最后部分分别予以说明外,更在“立法建议”中对政府投资决策制度进行汇总性的集中探讨。当然,不容回避的是,由于政府投资决策活动的复杂性和多样性,有些现实问题的解决不仅仅涉及制度的建立和完善,更牵扯到体制的调整和回应。因此,本文针对某些体制性问题也提出了初步的完善建议。如果大言不谗地说有什么创新之处的话,可能在于本文从行政法——特别是从权力配置、运行机制、法律保障等行政组织法领域——的研究视角对政府投资决策权问题进行了初步的思考和探讨。由于政府投资决策的自我封闭性导致资料搜集的极为困难,加之作者学识、经历、能力有限等原因,这种探索还是比较肤浅甚至有些幼稚的;对一些问题的讨论还没有全面展开,在逻辑结构、论述方式等方面也需要更好地推敲。特别是鉴于本文研究的具体性和针对性,一些实践问题即使理清脉络和头绪,找出了所谓的“病灶”,但提建议、“开药方”的工作仍是非常艰难的,某些体制性、制度性和机制性问题并存交织的现象较为普遍。这些都有待于在将来的研究中进一步论证和完善。总之,政府投资决策权作为市场经济条件下政府公权的重要组成和财政职能履行的主要工具,对其的理论研究是一套复杂的系统课题,相关制度的完善需要放到当今中国的现实环境、时代背景和发展趋势下进行综合论证。在此过程中,需要法律、经济、管理等学科的深入研究和社会各界的广泛关注,同时应积极推进相关立法,促进政府投资决策权配置、运行和监督的科学化、规范化和制度化,推动政府投资决策活动的科学化、民主化和法治化,使政府投资在促进经济社会全面、协调、可持续发展中发挥更重要的作用。