中国工业化和城市化加速扩张在带来经济高速增长的同时，也带来一系列的社会问题。因政府征地而带来的流血冲突经常见诸报端，类似“农民被上楼”的事件屡有发生，城市房地产价格高企，“蜗居”和“蚁族”在大城市随处可见。这些社会矛盾的存在降低了城市化质量，提高了城市化代价，制约了城市化进程，成为影响国家长治久安的顽疾。这表明，建立在征地制度和计划管理体制之上的土地制度难以为继，已经到了亟需变革的地步。　　事实上，无论是理论的探讨还是地方的改革实践早已开始。各地的实践还处于探索阶段，地方之间的差异很大，各种改革模式遍地开花。由于缺乏完善的理论指导，各地的改革家们无法在改革之初设计出一个完整的框架图，类似农地非农化的数量、非农化后的土地增值如何在政府、农民和社会之间分割这样的基本问题缺乏理论依据，只能一事一议，没有统一的可参考的指导原则。制度变迁的理论家们试图寻找回答上述问题的理论依据，给出土地制度改革的路线图。然而，除开观点的差异，这些文献多在某一方面的讨论细致入微，或仅就征地制度论征地制度，或仅讨论集体建设用地入市的组织模式，每讨论一个问题就用一套新的框架。争论各方在分析方法上还远没有达成一致，缺乏探讨的共同平台，以致尽管争论非常激烈，分析却进展缓慢。　　本文试图以一个统一的分析框架重新思考农地非农化问题。在新制度经济学的研究范式下，如果将农地非农化视作一个交易过程，那么征地制度或集体建设用地直接入市就对应着不同的转让权结构。交易的核心是权利的转让，制度不同，转让权在各利益集团的分配就不同。同时，考察农地非农化的最优数量背后的依据是，农地转让无论采取何种转让权结构，都不能破坏耕地保护制度，不能威胁国家的粮食安全，不能阻挠国家重大公共项目的开展。所以，从产权经济学的角度看，研究数量行为的本质是寻找农地转让权的边界。　　因此，农地转让权成为本文研究农地非农化问题的核心概念。以此为基础，本文的理论假说在转让权分配和转让权边界两个层面展开。前者侧重于农地非农化的价格行为，后者则重点关注农地非农化的数量行为。就转让权的分配而言，本文的研究结论是，国家征地模式和集体土地入市模式只是两种不同的转让权结构，分别代表着政府治理和市场治理。在农地非农化的过程中，简单的政府治理和单纯的市场治理都不是完美的解决方案。关键在于，划定市场与政府的边界，设计合理的转让权结构，既降低交易成本，又协调利益主体之间的关系，提高农民分享比例，使得各利益主体和谐相处，共享剩余。天津“宅基地换房”模式是各地构建最优转让权结构的典型。　　就转让权的边界而言，本文的研究结论是，无论采取何种转让权结构，转让权都不是绝对的，必然受到国家土地调控的限制。土地调控采用指标限制的措施，构成了农地转让权的边界。一个有效的边界条件需要制度支撑。作为城乡建设用地增减平衡思路的高级阶段，“地票”交易所制度成为农地转让权边界的最有效率的制度支撑。最优转让权分配结构和“地票”交易所制度是中国解决农地非农化问题的宝贵经验，代表了未来中国土地制度变迁的方向。