土地是一个国家存在和发展的基础,土地制度是合理配置土地最为重要的制度。纵观我国现行国有土地法律制度,与传统民法理论存在着矛盾、冲突和悖论。正是由于我国土地法这样存在着理论上问题,我国的土地法律制度也存在着很多问题,实务中的问题更是多种多样。从根本上来说,我国的土地法理论之所以会存在这些问题,主要原因是对国有土地所有权和国有土地使用权没有一个明确的界定,使得国有土地所有权与土地使用权中出现冲突,土地使用权中包含了传统民法理论中的占有、使用和处分的权利,使得土地使用权从一个单纯使用权,变成了许多权利的合体,出现了所有权和使用权融合的现状。纵观我国现行法律制度中的国有土地所有权和使用权,可以发现国有土地所有权和土地使用权的两权分离不同于传统民法理论,两个权利的分离取代合一成为了权利存在的常态。这是由土地的资源属性和我国土地所有权专属国家所有所决定的,是我国不同于世界上任何一个国家的土地权利制度,然而这种分离也带来的理论和实践上的一系列问题土地所有权和土地使用权都出现了权力扩张的情况。土地所有权已经从传统民法理论中的所有权占有、使用、收益、处分的四项权能中扩张出来,地方政府通过收益权和处分权的扩张,最大限度的获取经济利益,导致实务中出现了土地财政、土地GDP等一系列现象。而土地使用权的扩张不同于土地所有权,它分为合法扩张和非法扩张两个方面。合法扩张主要体现在土地使用权打破了传统民法所有权理论中使用权和处分权平行的原则,可以赠与、转让、抵押,包含了处分权的内容。非法扩张主要体现在土地使用权人违反土地规划进行土地开发的问题上,由于在这个过程中还存在着腐败问题,致使违法行为不能在第一时间被制止。从土地所有权和使用权在我国发展的形态看出,要想解决我国现在的土地问题,必须从土地理论出发,在原有的土地所有权理论基础上进行重构,将土地所有权的占有、使用、收益、处分四项权能重置为设立权、使用权、发展权、收益权、监督权和回归权,并在其基础上创设一系列制度,以达到完善土地立法、实现社会公共利益的目的。