社会保障是人类社会一个十分古老的问题,但“社会保障”一词的出现不过百年。透视人类社会历史,我们不难发现,18世纪的工业革命是社会保障制度发展史上的一个转折点。在此前的农业时代,救灾济贫是传统社会保障的基本模式,而在此后的工业时代,社会保险逐渐成为现代社会保障的基本模式。 中国是一个古老的国度,在漫长的农业时代,朴素的社会保障思想源远流长,救灾济贫等传统社会保障实践活动史不绝书。而自近代以来,随着工业化的启动和发展,中国社会开始步入从传统农业社会向现代工业社会的转型时期,传统的社会保障模式也随之开始向现代转换。法制化是社会保障模式从传统走向现代的必由之路,近代中国社会保障立法亦由此发轫。 社会保障立法是一定社会历史条件下的产物,以中华民国为历史界标的20世纪上半叶,在中国几千年的历史长河中虽然只不过是极其短暂的一舜,但无疑是其中社会生活各方面动荡和变化最为剧烈、最为惊心动魄的一个历史时段。这一时期,初步的工业化推动着传统农业社会向现代工业社会的转型,劳工阶级的崛起以及由自然灾害带来的自然环境变化、因人口大规模急速流动引发的流民问题等因素也进一步加剧了社会的变迁。社会的转型和变迁容易导致社会结构的失调和各种社会问题丛集而生,但传统农业时代单一的社会救济模式又难以应对由工业化带来的新生社会问题。在此历史背景之下,通过国家立法,建立适应工业时代需要的社会保障体系,就成为社会历史发展的必然趋势。故本文开篇首章分析了近代中国社会保障立法的社会动因和历史背景。 处于社会转型期的民国时代,由于工业化的不发达,农业时代的社会保障模式仍然占据着重要地位,传统社会保障思想与实践经验不但依然发挥着实际效用,而且成为传统社会保障模式走向法制化的重要思想渊源;另一方面,由于近代中国工业化毕竟已有了初步发展,社会保障模式从传统走向现代已成为社会发展的客观趋向,西方社会保障理念的传入也为中国社会保障模式的近代转型提供了理论基础和国际参照,国际劳工组织关于国际劳动及社会保障的公约及建议书则为近代中国社会保障立法确立了国际标准。与此同时,国内学界关于社会救济、社会保险、社会福利等社会保障问题的学理研究也为社会保障立法提供了理论资鉴。本文从上述四个方面分析了近代中国社会保障立法的思想渊源与理论基础。 社会保障立法一般也通称社会立法,与社会政策、社会行政密切相连,相互依存。在近代中国,社会立法肇端于劳工立法活动,历经民国北京政府和国民政府而初具规模;中国共产党早期的社会政策曾对民国政府的社会立法活动产生过间接影响,中国国民党的社会政策则直接指导着国民政府的社会立法活动;传统的社会救济机制虽然仍是社会行政体制的重心,但具有现代意义的社会福利、社会保险机制已经初步形成。厘清近代中国社会政策、社会立法和社会行政的状况,有利于从宏观上认识和把握近代中国社会保障法制化的曲折历程。 由于社会保障的基本理论尚在发展和完善之中,学界对社会保障内涵的理解还莫衷一是。目前,中国大陆学界比较普遍的观点认为:社会保障由社会保险、社会救济、社会福利和社会优抚四大部分构成,其中社会保险是社会保障的基本纲领,社会救助是最低纲领,社会福利是最高纲领,社会优抚是特殊纲领:同时又把人寿保险、慈善事业等视为社会保障体系的有益补充。故本文主要从社会救济、社会保险、社会福利和社会抚恤四个方面归拢和梳理了近代中国社会保障立法的基本成果。 社会救济是中国传统的一种社会保障形式,在近代时期仍然发挥着重要的社会保障功能。民国之际,传统的社会救济事业不但增添了新的内容,而且正逐步被纳入法制化轨道,民国政府制定并颁行了许多以“社会救济”或“救济”字样命名的社会立法,来调整和规范社会救济活动,内容涉及残疾老弱之救济、贫民之救济、无正当职业者之收容教养、贫病医疗救护之倡导推行、慈善团体之指导监督等事项。其中,1943年《社会救济法》的颁行在中国近代社会救济法制化进程中具有划时代的意义。此外,还论及与社会救济密切相关的社会合作立法和灾荒救济立法。 社会保险是工业时代出现的一种新型社会保障模式,近代中国社会保险立法受工业发达国家社会保险制度和国际劳工组织国际立法的影响,经历了从萌芽、草创到实践再到确立基本原则的曲折发展过程。其影响所及,在某些行业和个别地方,社会保险事业己经发物,使“我国的社会保险制度进入草创阶段”。但由于一直没有社会保险法规正式出台,社会保险立法的滞后性制约着社会保险事业的正常发展。比较之下,近代民国政府关于人寿保险和职工储蓄的立法尚称完备,在一定程度上发挥着社会保险立法的替补性功能。 社会福利是一个内涵甚广的概念。由于近代中国工业化程度较低,生产力水平落后,社会福利立法与社会救济立法一直没有明确的区分。直至抗日战争期间,国民政府设立社会福利专门机构—社会部社会福利司以后,才开始在社会立法活动中明确使用“社会福利”概念。当时颁行的以“社会福利”或“福利”字样命名的法规主要涉及到劳工福利、儿童福利、农民福利及奖助社会福利