复辟时期的英国财政——从“王室财务”向议会财政的过渡

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复辟时期,英国财政逐渐完成了从“王室财政”向议会财政的过渡。复辟时期财政的过渡性主要体现在三个方面。  首先体现在财政收入和财政支出上。1642年前“王室财政”体制下,处于国王严格控制之下的国王领地收入和特权收入占财政总收入的3/4,议会税收收入仅占财政总收入的1/4,且议会税收收入中的关税在很大程度上还是国王特权税。内战爆发后,关税征课权和税率制定与调整权转入议会手中,这为复辟时期财政收入构成的变化奠定了基础。复辟之后,议会税收收入约占财政总收入的90%,与光荣革命之后议会税收收入所占财政总收入的比例非常接近。因而,单从收入比例构成角度着眼,复辟时期财政已与“王室财政”有了本质的不同。但从财政支出比例构成来分析,变化不大。因为复辟时期和1642年前一样,议会在财政支出上基本无控制权可言,且议会税收中的常税收入——关税、消费税和灶税收入基本上用于了国王的日常支出。上述这两点上也正是复辟时期财政与1688年后建立起来的议会财政的根本不同之处。因为光荣革命后,议会逐渐建立并最终完善了对财政支出的控制权,且革命之后议会也不再把关税等议会常税批予国王终生征收。至此,可作总结如下:复辟时期与之前和之后两时段相比,在财政收入及财政支出上的不同与相同之处,恰是其在财政收入和支出上过渡性特征的典型反映。  其次体现在国王、议会与中央财政管理机构的关系上。从1642年前一直到光荣革命之后很长一段时间内,国王虽然始终拥有行政决策权、大臣任免权等重大权力,但国王的这些重大权力并未能阻止中央财政机构与议会和国王关系之根本性转变的发生。“王室财政”体制下,中央财政管理机构管理的主要是“国王的收入”,部门的兴衰沉浮取决于国王的个人意志,且中央财政管理机构职权不明、权力叠合现象极其严重。而光荣革命之后,国库管理的财政收入绝大部分是议会税收收入,这决定了处于财政管理中心的国库必将转而向议会负责,并接受议会的监督和审查。与此同时,在议会的支持下,国库随着下属部门的健全,最终孕生了现代中枢财政管理机构——财政部。在上述中央财政机构与议会和国王关系的转变中,复辟时期起到了承上启下的过渡性作用。主要表现在两个方面:一是复辟时期,国库获得了新的权威,加强了对财政税收的管理。国库权威的提高和管理权的加强是其最终能摆脱国王对它控制的前提。二是国库开始向下院解释国王财政需求,并试图影响下院的税收政策,新型的议会与中央财政管理机构的关系即发轫于此。  最后体现在财政借款上。实质上是国王借款,属“私债”范畴,又因国王借款无议会税收为担保,因而举借困难,且此时的借款多属强行。而光荣革命后,所有借款都以议会税收为担保,国债制度也随着长期借款的发展而最终得以确立,故革命后的借款属“公债”范畴。另外,议会还通过国债制度进一步强化了其对财政的控制权。“王室财政”体制下和光荣革命之后在财政借款上的不同之处既明,现反观复辟时期的财政借款,不难发现其与之前和之后两个时期的相同与不同之处。复辟时期,用作财政借款担保的税收多是议会批拨给国王可终生征收的税收,因而某种程度上还带有“私债”的性质,这是与“王室财政”体制下国王借款的相同之处;另一方面,复辟时期的财政借款总体上是以议会税收为担保的,因而与国王借款又有着本质的不同。与光荣革命后的财政借款相比,在借款以税收为担保这一点上,复辟时期与革命后是相同的;然而复辟时期以议会税收为担保的借款多为短期借款,长期借款的数额有限,且此时议会还未建立起对财政借款的监督与审查程序,因而,复辟时期的财政借款仅初具“国债”借款的性质,国债作为一项制度远未确立,这是复辟时期与光荣革命后在财政借款上的不同之处。  上述三个“体现”表明:复辟时期的财政既与“王室财政”有着显著的区别,也与现代议会财政有着重大的不同,简单地将它划归“王室财政”或议会财政都不妥当。复辟时期的财政处于从“王室财政”向议会财政的过渡阶段。
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