行政规范性文件是指为各级行政机关依职权或授权制定的,对公民、法人或其他组织的权利、义务具有普遍约束力,可以反复适用的文件。其制定数量繁多、适用范围广泛,涉及社会生活与管理的方方面面,诚然,行政规范性文件的实施保障了政府对社会的管理。但是行政规范性文件外延无节制的扩张遭受到行政法学界的质疑。究其原因,是因为建国初期我国法律制度还不够健全,大部分国家行为都是依据文件实施,当时的各种文件充当着法律的地位,行政机关依文件行政,执法机关依文件执法,为后来行政规范性文件地位混乱埋下了伏笔。半个多世纪以来,我国颁布了一部又一部法律,规范各行各业各种事项,然而行政规范性文件并没有因法律的制定完善而最终退出历史的舞台,反而依旧在扩张的道路上前行,在行政规范性文件饱和的背景下,其规范性逐步受到重视。为了使行政规范性文件规范化,各省、市、部门都相继制定了管理办法等,但是这些规范都还远远不能将行政规范性文件清晰地呈现出来。在我国现行的法律规范中,对行政规范性文件的规范十分混乱,各省市对行政规范性文件的管理规定也不尽相同,因此行政法律体系中需要一系列统一的行政规范性文件的规范。在我国行政规范体系中,行政规范性文件的功能显得尤为重要,而在依法治国的体制下,法律应当成为行政机关实行行为的依据,行政规范性文件的适用应当逐渐弱化,然而依然存在着大量依据文件实施行为的案例,将依文件治国的状态转变为依法治国的状态才是未来发展的常态。目前我国尚未形成一个全国性、统一标准的行政规范性文件制定程序,只是有部分针对行政规范性文件施行的法律规制,但是在行政规范性文件具体制定过程中出现的制定主体权限、具体制定程序、第三方参与问题都没有细致的规定,更不存在根据对内行政规范性文件和对外行政规范性文件的区分而制定的有针对性的行政规范性文件的法律规制标准,程序的建立是行政规范性文件规范化的必经之路。伴随着行政规范性文件司法审查制度的建立,对行政规范性文件的监督不再是停留在备案审查的事前监督,晋升为司法审查的事后监督,自始至终保障行政相对人的合法权益。然而司法审查制度的建立促使行政法学理论中有必要确定行政规范性文件的界限,划清行政规范性文件与行政内部规则的界限,划清行政规范性文件与政策的界限,以确定该文件能否作为司法审查的对象。行政规范性文件的价值在于实施,只有明确行政规范性文件的地位,才能确立行政规范性文件的执行效力与司法效力,行政机关在依法行政与依文件行政之间要做到平衡,同时增加执行人员的审查义务,初步判断行政规范性文件的依据效力。因此,明确行政规范性文件的界限是第一要务,并严格规范行政规范性文件的制定、监督与适用,如此才能实现行政规范性文件的法治化。