我国于1994年组建了国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行三家政策性银行,以此来引导社会资金投向,促进资源优化配置,初步形成了一个由中央银行控制“总量平衡”,商业银行追求“经济效益”,政策性银行进行“结构调整”的新的金融体系的大体构架。但由于无法可依,政策银行只有“摸着石头过河”,因此招来诸多非议。摆在政策性银行面前无非是这么几条出路:要么加紧立法,规范运作,深化改革,练好内功;要么三大政策银行优胜劣汰,逐步合并为一家;要么放开政策约束,自主发展,向商业银行转型;要么与其他国有商业银行进行合并,溶解为商业银行:要么逐步取消,结束其历史使命。政策性银行在现阶段取消不大可能,也不现实;同时国家也不会允许其转型,在目前的情况下兼并也是不可能的,关键还是一个对政策性银行立法界定的问题。 必须统一对政策性银行经营目标的认识。政策性银行体现政府经济政策取向,它按“贷得出、收得回”的金融方式运行,但不以盈利为目的,不能与商业金融竞争。政策性银行是特殊的法人,商业银行法不适用于它,必须为政策性银行独立立法,政策性银行应依法经营。目前,在经营宗旨上三家政策性银行的经营者都有利润动机和向商业银行转化的倾向,因而他们不愿意在法规上体现不以盈利为目的、不与商业银行竞争的宗旨,不愿在业务范围上受到太多限制。因此,必须由全国人大组织专家在听取相关部门意见的基础上独立立法。 由此看来,政策性银行的功能性调整以及规范化运作自然成了未来中国三大政策性银行面前的一道难题,而法治化之路将是解决政策性银行问题的根本。从政策性银行的资产和负债的总量和比重来看,2003年末,政策性银行总资产21247亿元,占银行业金融机构境内总资产的7.7%,总负债20290.5亿元,占7.6%,也必须对其进行立法,规范其运作,根本目的是保障其健康发展的同时,促进金融体系的完善和国民经济的稳健运行。立法的目标是以国家宏观经济政策和产业政策为依据,通过立法,将政策性银行办成机构体系完善、经营目标明确、治理结构科学、资产状况良好、业务管理规范、内控机制健全、管理手段先进、具有较强政策执行能力的政策性金融机构。