资源配置是将资源在不同主体之间按照用途做出选择、进行合理配置的状态和过程,其结果是在利益主体之间形成特定的法律关系。资源配置包括行政配置和市场配置两种方式。行政配置方式是指政府通过行政手段,将土地资源提供给用地者;市场配置方式是指用地主体通过市场竞争机制实现土地资源的配置。建设用地指标是指国家依照法律规定的程序和权限,通过土地征收行为所取得的建设用地范围。在法律属性上,建设用地指标属于公权性质的私权,具有用益物权性。公法物权在法律规则和制度设计上侧重于国家控制,以强行性法律规范为主;私法物权侧重于意思自治和契约自由。建设用地指标配置是国家利用土地资源规划调节手段,从空间层面对建设用地开发强度和开发容量进行行政干预,以引导建设用地指标在地域之间流转。作为土地开发权的表现形式,建设用地指标的合理配置事关国家经济发展及土地资源配置的社会效益、经济效益及生态效益。建设用地指标配置具有行政配置和市场配置相结合特点。行政配置是指标配置的基础性手段,市场配置是指标配置的辅助性手段。市场配置是指标行政配置的改革方向和目标,市场配置的制度功能也是行政配置改革必要性的有机组成部分,两者应融合协调。在初始配置中,中央政府通过行政配置手段将建设用地指标配置给地方政府,中央政府与地方政府之间形成行政计划法律关系;再次配置中,地方政府采用平等协商方式签订合同,在地方政府之间形成合同法律关系,实现建设用地指标交易由政府行政法律关系向市场法律关系转变。受传统计划经济体制的影响,我国现行建设用地指标行政配置产生高昂的信息成本、寻租成本、社会成本等制度成本,加重了潜在的政府权力寻租,忽略了土地指标的空间均衡,指标配置效率低下。在行政权力万能的观念之下,建设用地指标行政配置制度是政府运用行政手段配置土地资源,表现出强烈的行政色彩,抑制或排斥了市场机制对土地资源的配置,容易产生政府追求地方经济利益、违法违规用地以及制度成本过高等政府失灵问题。究其根源,建设用地指标行政配置与政府集权、国家公权力单向行使、缺乏程序控制等因素相关。党的十七大报告和中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出,实现土地资源的有效配置,要充分发挥市场对资源配置的决定性作用。实践证明,在市场经济条件下,建设用地指标行政配置模式会引起社会经济发展与建设用地指标管理的冲突与矛盾,导致建设用地指标的供需失衡,无法引导建设用地指标向边际产出高的地区流动,为实现建设用地指标的帕累托改进,亟需对土地资源行政配置进行市场化改革,最大限度发挥市场基础性作用。本研究的基本目标是实现建设用地指标行政配置与市场配置法律制度的衔接,实现建设用地指标配置的公平性与效率性。建设用地指标配置涉及多个学科领域,通过综合运用法学、经济学、规划学等学科分析工具,研究建设用地指标市场配置的正当性依据及其制度实现途径。通过梳理建设用地指标配置现有研究文献发现,法学界对建设用地指标配置的研究尚处于初期阶段,相关成果都是从土地管理学和制度经济学视角,通过分析建设用地指标行政配置存在的法律问题,提出相应的改进对策。与代表性国家及地区土地开发权转移制度的研究相比,我国法学界对建设用地指标配置的研究框架仍然没有摆脱传统行政法范式的羁绊。市场配置作为资源配置的新型调控机制,其主要是通过市场机制对建设用地指标进行结构性调整,引导建设用地资源的供给与需求趋于均衡,实现建设用地指标的宏观调控和总量控制。比例原则理论、土地开发权理论、特殊产权理论等法学依据,交易成本理论、土地资源优化配置理论等经济学依据,区位理论等规划学依据为建设用地指标市场配置法律制度提供了正当性基础和理论依据。在现代法治社会,建设用地指标行政配置法律制度的改革过程是行政权力不断消退,私权利不断彰显的过程。为提高土地资源配置的效率,我国浙江等地在实践中探索出建设用地指标交易创新模式,即在指标行政配置中引入市场机制,其实质是引入私权机制,对建设用地指标进行空间再配置,为经济发达地区获取更多建设用地资源,拓展经济发展空间。指标市场配置法律制度具有高效配置土地资源功能,发挥市场主体和社会主体的优势资源,降低或消除指标行政配置产生的高昂制度成本。通过对代表性国家及地区土地开发权转移制度的考察发现,在国际上引入市场机制配置土地资源,已形成土地开发权转移法律制度共性制度规律及经验:一是土地开发权的初始配置与再次配置相结合;二是土地资源配置坚持公平与效率的价值目标;三是通过合同协商解决地区间资源配置不均衡;四是以市场机制为土地开发权转移的基本模式;五是以宏观调控维持土地开发权转移市场的有序性。比较法上的经验为完善我国建设用地指标市场配置法律制度具有经验借鉴。建设用地指标市场交易是建设用地指标交易的二级市场,其职能在于制定交易规则,收集和发布指标交易市场信息,为指标交易双方提供指标交易场所,引领和规范指标交易。建设用地指标行政配置市场化改革并不是对行政配置公法模式的否认和摒除,它是在行政配置基础上,引入私权机制对各地建设用地指标余缺进行再配置,能够克服现行建设用地指标行政配置法律制度的制度成本,促进指标交易公私法模式的融合,实现建设用地指标的市场化配置,对现代行政法给付行政理论和实践做出制度回应。建设用地指标市场配置是我国城市土地制度改革的重要突破口,其内容是基于土地利用整体规划的控制指标规模,地方政府以各地区经济发展对建设用地指标的需求,利用指标交易的市场机制,推进建设用地指标转移到边际产出更高的地区,实现建设用地指标配置的帕累托最优。本研究针对现行建设用地指标行政配置法律制度的缺陷,在指标交易地方样本法律问题实证分析的基础上,通过行政配置与市场配置法律制度的对比,提出完善我国建设用地指标市场配置法律制度的路径。一是通过修改《土地管理法》,在市场秩序基本法层次上确立建设用地指标交易的法律地位;二是确立建设用地指标交易的监管原则,即公平效率原则、利益衡平原则和正当程序原则;三是完善建设用地指标市场交易的程序制度,包括指标交易行政许可制度、审批制度、听证制度、不动产评估制度等;四是建设用地指标交易的监督及违约的救济制度;五是保障建设用地指标交易的配套制度。同时,在建设用地指标市场配置地方样本中增加指标交易补偿制度,通过财政转移支付方式、资源空间引导政策以及环境保护政策等对指标调出方进行补偿,支持指标调出方经济发展,推进区域经济协调发展。