从我国社会主义改造完成至改革开放之间的近30年时间内,划拨土地使用权制度始终是国有土地使用的唯一方式。改革开放之后,国有土地出让使用制度得以建立,由此形成了国有土地市场出让与行政划拨并存的双轨制。双轨制可被视为一种行政手段与市场手段并存的国有土地供给与管理模式。然而,由于划拨土地使用权适用范围的失当以及土地利用管理的不善,现实中呈现出公益性与经营性划拨土地使用权同时存在的局面。经营性划拨土地使用权的表现是在以行政划拨方式取得的土地之上开展营利性活动,其并不符合划拨土地使用权当前的公益性宗旨,容易引发城市土地利用效率低下、土地隐形市场泛滥、国有土地资产收益流失等诸多问题。因此,迫切需要对现有的划拨土地使用权制度进行改进和完善。本文首先论述了划拨土地使用权制度存在的依据及价值,然后针对当前划拨土地使用权制度存在的主要问题及原因进行了分析,在讨论划拨土地使用权适用范围的基础上,将其分为公益性划拨土地使用权与经营性划拨土地使用权两种类型,并针对两者的性质与特点,提出了差异化的改革策略。本文主要研究结论如下：(1)在城市土地市场化配置程度不断提高的今天,划拨土地使用权制度依然有其存在的必要性,其由国有土地资源配置的唯一形式转变为针对公益性用地供给与管理的专门形式,能够有效弥补市场机制在公益性用地配置中的失灵。(2)改进和完善国有土地划拨使用制度之首要工作是合理厘清经营性和公益性划拨土地使用权之适用范围,并对二者实行差异化的改革策略。划拨土地使用权分类改革的最终目标是经营性用地适用出让方式、公益性用地适用划拨方式,从而形成公益和私益泾渭分明的国有土地使用双轨制。(3)经营性划拨土地使用权的形成有着特殊的历史背景和一定的合理性,因而不能以公益性标准“武断”地否定其存在的依据,而应该通过市场化改革途径将其转变为出让土地使用权。(4)公益性划拨土地使用权是划拨土地使用权的应然范围,为保障其公益价值持续、稳定地发挥,防止其转变为经营性划拨土地使用权,应该回归公益性划拨土地使用权无偿、无流动、无限期使用的特性,并对其实行更加严格的管理。