优抚是国家推行的社会保障事务。本文以1949—1966年的优抚为切入点,利用河南省、开封市、商丘市档案馆的档案资料、《内务部通讯》,史料集、书信等,探讨建国初期国家管理社会事务的理念与方式,分析国家与烈军属、民众之间的关系,评估优抚的保障水平。政府从实现工业化的国家利益出发,制定物质优待济贫以及优待义务主要由民众而非国家承担的政策,建立下沉至基层的优抚管理体系,推行以摸底排队与登记、民主评议、工作检查以及调查研究为核心的运作与监督机制。优抚政策引发烈军属、民众、干部的异议,烈军属要求不分贫富,全部享受物质优待,民众、干部希望由国家财政负担烈军属的优待。国家利用管理体系与运作机制推行政策,力图协调各方利益,消弭分歧,而烈军属、民众、干部则通过逃避、怠工、信访、行政权力等手法维护自身利益。由于建国之初经济发展水平较低,以及支援工业化的理念,劳力、物质优待与抚恤仅能维持温饱,满足生存需要。