1994年分税制改革之后，中央政府的财政收入占整体财政收入的比重大大增加，与之相反，地方政府的财政收入占整体财政收入的比重大大下降。但地方政府财政收入的降低并非意味着事权的减少，上级政府对事权的推诿导致地方政府的事务更加繁杂。面对“财权上收，事权下放”的格局，地方政府开始想方设法广挖财源，最终他们将目光盯在了“土地”上。可以说，地方政府财政收入中的大部分都是通过收取土地出让金和土地税费获得的。总之，地方政府的财政收入行为主要是围绕土地而展开的，我们把地方政府的这种行为称为“土地财政”行为。土地出让法律制度、土地税收法律制度和土地收费法律制度是地方政府获取财政收入的主要制度支撑。经由这三种制度，地方政府获取了巨额的财政收入。笔者将上述三种制度称为“土地财政”法律规制基本制度。论文的第一章对“土地财政”法律规制基本制度的历史和现状做了一个简单的描述。首先，对土地出让法律制度的变迁史进行了梳理，同时对土地出让金的概念、性质、特征做了一些探讨。其次，对我国土地税收法律制度的历史和现状做了介绍，其中主要对我国现行土地税制从土地取得、保有、流转三个方面做了详尽的分析。最后，对我国土地收费制度进行了梳理和归纳。地方政府的“土地财政”行为之所以广受诟病，从法学的角度考量，主要是因为“土地财政”法律规制基本制度的功能定位出现了偏差。论文的第二章以“土地财政”法律规制基本制度的功能分析为中心，论证了“土地财政”法律规制改革的正当性。首先，对“土地财政”法律规制基本制度的功能进行了全方位的探讨。其次，对我国“土地财政”法律规制基本制度的功能定位及其效应进行了分析。本文认为，我国现行的“土地财政”法律规制基本制度的总体功能定位出现了偏差，即过于关注“土地财政”法律规制基本制度的财政收入功能，而忽视了其他功能，这种功能定位引发了正负两方面的效应。再次，对我国“土地财政”法律规制基本制度功能定位偏差的原因进行了分析。其原因归结为三个方面：一是分税制使得地方政府陷入财政资金短缺的困境，财政资金的匮乏使地方政府有动力去筹集资金。二是以GDP和财政收入为核心的政政绩考核体制的压力。三是我国现行的土地制度为地方政府快速筹集财政资金提供了可能。至此，“土地财政”法律规制的框架已然搭建起来。地方政府通过土地获取财政收入主要经由土地出让、土地税收、土地收费法律制度，上述三种法律制度可称为“土地财政”法律规制基本制度。而很显然，财权事权划分法律制度与土地以及征收制度则是与“土地财政”行为密切相关的法律制度，可称之为“土地财政”法律规制相关配套制度。后文对“土地财政”法律规制改革的探讨同时涉及这两个方面。从第三章开始，论文转向对“土地财政”法律规制制度如何进行改革的探讨。第三章设定了“土地财政”法律规制改革的目标：经济安全与分配正义。第一节探讨的目标是经济安全。首先，对经济安全进行了界定。其次，论文探讨了“土地财政”法律规制改革将达致的经济安全状态：财政安全、金融安全和粮食安全。第二节探讨的目标是分配正义。首先，在对各种各样的分配正义观进行梳理的基础上，界定了分配正义的含义。其次，对“土地财政“法律规改革将达致的分配正义的应然状态进行了讨论，该讨论主要从以下几个方面进行：一是土地增值收益的分配公平；二是土地出让收益分配的程序正义；三是土地资源及土地收益的代际分配正义；四是土地税的分配正义。“土地财政”法律规制改革是一项较大的工程，它不仅涉及具体财政法律制度的制定、修改和完善，而且涉及到财政法的基本原则甚至宪政的基本理念。论文的第四章对“土地财政“法律规制改革应秉持的宪政理念进行了探讨。首先，“土地财政”法律规制的改革必须秉持人权保障的理念。人权保障既是“土地财政”法律规制改革的出发点又是改革的目的。为获得土地出让的收益，地方政府常常征用农民的土地，对农民的生存权和发展权造成了侵犯。在城市，由于“土地财政”模式导致的房价飙涨使得居民拥有住房的愿望很难实现。与此同时，地方政府为获得土地而进行的拆迁也常常带有暴力的色彩，城市居民的住房权显然也没有得到很好的保障。因此，“土地财政”法律规制的改革应以人权保障为至高原则，改革的最终目的应能够更好地保障公民的人权，能够让公民更有尊严的生活。其次，在“土地财政”法律规制改革的过程中应坚持税收国家的宪政理念。在对税收国家的理论起源进行探讨之后，论文提出税收国家的宪政意蕴实质上就是纳税人权利的彰显以及政府权力的制约，而纳税人权利的彰显以及对政府权力的制约以两个基本原则——税收法定主义原则与税收公平原则——体现出来。在“土地财政”法律规制的改革过程中必须坚持这两个原则。总之，土地出让金、土地税、土地费制度需要进一步地调整和改革，改革的最终朝向是真正意义上的税收国家。再次，如前文所述，“土地财政”的形成与中央和地方之间的财政分权体制有着极为密切的关联。在一定程度上，正是由于财政权的不合理划分致使地方政府的财政资金出现短缺而迫使地方政府另谋出路寻求自己的财政资源。因此，“土地财政”法律规制改革的关键是在财政方面如何分权。在此节中，首先对财政分权的一般理论进行了分析。在此基础上，笔者指出我国的财政分权理念应以地方财政自主权的保障为关键点，并对地方财政自主权的外延做了较深入的讨论。论文的第五章对“土地财政”法律规制制度的具体改革提出了自己的设想。在第一节中，首先对土地出让法律制度的改革进行了分析。本文认为，土地出让制度的总体改革方向是“租”改“税”。但由我国土地公有制的国情决定，土地出让制度的改革只能分两阶段进行：长期目标是土地出让金应取消而代之以物业税，这符合税收国家的基本理念；短期目标是现行土地出让金中的一部分并入物业税征收。其次，对土地税费制度的改革思路和具体制度设计进行了探讨。论文的第二节对“土地财政”法律规制相关配套制度的改革进行了探讨。本文认为，首先要完善财政收支法律制度，合理配置中央和地方的财政权限。赋予地方政府一定的财权的主要目的是为了消解其依靠土地筹资的激励或者说动机。完善我国现行财政收支法律制度的路径是制定专门的《财政收支划分法》，财政收支划分法的主要内容应包括：财政级次划分制度、财政支出划分制度、财政收入划分制度。其次，地方政府有了财权未必有财力，为使地方政府的财力足以应付日渐繁杂的事务，必须改革和完善财政转移支付法律制度。为此，应尽快出台《中华人民共和国财政转移支付法》；简化和规范财政转移支付方式，建立科学规范的计算依据；建立和细化财政转移支付的相关法律程序。但是，应注意的是，地方政府即使有了财权充实了财力，如果土地制度和征收制度不改革，地方政府仍有创收的动力并会付诸实践，因此应对土地制度与征收制度进行改革。改革现行土地制度与土地征收制度的基本思路是：首先区分是否公益用地，如果是公益用地则采用国家征收的方式；如果不是公益用地而是经营性用地，则农村集体土地所有权主体可以享有同国家一样的权利，即将自己所有的土地进行市场化处置的权利。因此，应在法律上明确农民为土地承包经营权向非农业用途转让的权利主体，即确立农民在集体土地使用权交易中的主体地位。改革后的法律应承认农民承包经营土地的完全转让权，包括为农业用途和非农业用途转让承包土地的权利。如此，则农民的利益就可以有比较可靠的保障。总之，地方政府的“土地财政”行为已经严重影响了我国的经济发展甚至社会的稳定。我国对“土地财政”的法律规制存在诸多问题，改革的必要性和重要性毋庸赘言。“土地财政”法律规制改革应设定明确的目标，应秉持清晰的宪政理念，应设计详尽的改革措施。只有这样，才能从法律层面有效遏制当前地方政府的“土地财政“行为，才能使人民真正过上有尊严的生活。