在中国历史语境下“漕运”一词,主要是指在社会内生动力不足的前提下,统治者出于保障其统治利益最大化之主要目标,通过具有国家强制力的法制化方式推动漕运技术的组织化,从而建立起来的财政物资水上运输制度。而“漕运法”一词,则是指大一统的帝制集权政体为了保障财税收入计划稳定实施,利用天然或人工水道运输地方税收物资至国家政治中心,并将此种生产方式的运营管理形式上升为国家意志,通过国家强制力予以规范的法制系统。总体来说,唐代以前的漕运法变迁历史,可以划分为三个阶段,即先秦是漕运法的萌芽期,秦汉是漕运法的初创期,魏隋则是漕运法的成长期。由于前代的制度经验积累,再加上唐代高宗朝以后,国计用度日广,统治集团对于漕运的需求日益迫切,玄宗朝至代宗朝掀起了一场漕运法的创设运动,自此以后漕运法正式发展成为一个独立化、专业化的财政法制部门。唐代漕运法具有常职、常时、常额、常制,是管理水运租税的行为规范,还是调整统治关系的交往规范,更是贯彻国家预算的执行规范。因为市场需求驱动不足,漕运技术所依赖的造船技术、航运技术以及水利技术等要素的发展并未达到支撑起组织化的水平,漕运技术的组织化过程实质是以较为落后的技术要素去适应较为先进的制度形式的过程。在这一过程中,市场需求缺位,私人无法提供充足的交易来消化漕运技术组织化的适用成本,漕运组织化进程中的技术发展完全依赖于政府的财政供给。这种财政供给在唐代漕运法中存在两种形式,一种是“脚值”,第二种是“欠折损”。这两种费用形式分别反应出唐代漕运组织化在政府垄断过程中所出现的技术不足与组织不足,而唐代统治者针对这两种发展不足而进行的一系列制度改革则构成了唐代漕运法发展史的主要内容。综合来看,唐代漕运法的实施所出现的制度试错与创新,可以分为兴修漕渠、临幸东都、严刑治漕以及调整漕运法实施结构四类。在这四类制度尝试中,兴修漕渠属于技术性措施,而后三类则统属于制度性措施。这些试错与创新方法各异,结果也大相径庭。但对于我们审视和总结唐代漕运法的发展经验都具有非常重要的意义。唐代前期的漕运法管理机制是由多个具备漕运法行政职权的机构共同组成的,其中央决策机构包括户部的度支、金部、仓部三司,刑部的比部,工部的水部,以及将作监的都水监;其地方执行机构包括支度使、司仓(仓曹)参军、以及司户(户曹)参军。然而,随着唐代中央集权的加强对三省六部制政治结构不断造成破坏,以及漕运规模扩大导致旧的漕运行政机构效率低下,这种漕运法组织形式出现严重的信息失灵,这便外化为漕运费用的不断攀升。经过裴耀卿、刘晏改革,转运使成为脱离于三省六部层级之外的网络化治理平台,其行政执法的效果十分显著。但是,转运使的非正式性与漕运法改革初期的回报率递增机制相结合,再加上集权体制下政治生活的复杂性和非透明性等因素的影响,对使职形式成为唐代漕运法发展史中挥之不去的“路径依赖”。这种路径依赖源于集权政体对于层级制的需求,也将漕运使职系统拉回到层级制结构。唐代漕运法的激励失灵,不仅体现为利益分配不均衡,也体现为责任规范不明确。在这二者的共同作用下,漕运法的执行主体在行使权力的行为时出现能动性和导向性的双重不足,执行主体的行为目标偏差由此而产生。围绕激励失灵问题,唐代漕运法发展史上出现两类措施,一类以刘晏改革、裴休改革为代表,另一类则以王播改革为代表。刘晏和裴休看到了漕运法执行中“利、责、权、效”四者的互动关系,并且遵循这种互动关系,以对漕吏的收益规范和责任规范进行改造,通过责任和绩效的双重法律激励来调动漕吏的能动性,使其向符合漕运法目标的方向发展,最终恢复了漕运法执行权的行为目标与法定目标的一致,漕运法的实施效果由此而获得提升。相较之下,“严刑治漕”和“长定纲”措施的制定者,只看到漕运法利益分配不均衡与执法效果之间的同态趋势,却忽视了二者之间的传导关系,故其所采取的“定向激励”方式试图用量化的效果指标来建立单一的激励渠道,漕吏在收益改变的前提下所进行的行为改变,并不以漕运法的共同目标为导向,而是以量化的效果指标为导向,这就形成另外一种激励失灵,故其相应措施的失败也就在所难免。针对唐代漕运法的两类风险,其风险规制方式大不相同。一方面,唐代漕运法采取分权机制来加强组织整体对自然风险的应对能力;另一方面,却采取集权机制来加强对社会风险的预防与控制。这说明,唐代漕运法对于自然风险的未知性有所认识,但是并没有意识到社会风险的未知性。通过梳理对比唐代漕运法的两种不同的风险控制经验,我们可以认识到在垄断型行政组织下,其组织发展所带来的外部风险,会因为多样化主客观要素之影响,而导致组织对其产生未知性。而这种未知性并非是对风险的未知,而是对风险特征以及产生原因等的未知。因此,垄断型行政组织为了应对这种风险,就应当建立起分权型法制决策机制,通过部分权力的下移来调动组织每个部分的信息收集与回应能力,从而提升组织整体对风险的认识与规制能力。依据前述三类问题的治理效果,可以将唐代漕运法的发展划分为四个阶段,即漕运法简易阶段,漕运法烦费阶段,漕运法改革阶段以及漕运法衰落阶段。通过阶段性梳理,可以对唐代漕运法的体系发展和运行方式产生进一步的认识。唐代漕运法的运行方式是新兴的执法官造法模式,从而打破了律令格式法体系对漕运法的制约,并形成了以敕旨为成文法形式、以主体规范和行为规范为规制内容的新漕运法体系。由于受到帝制集权的影响,漕运法的发展亦随着法理念的不同而呈现波动发展的趋势。唐代漕运法理念可以分为“公利优先”和“私利优先”两个类型。在前者指导下的漕运法运行呈现出调控核心的功能结构,可以带来调节资源配置,增加民众福利的法律作用,亦会对经济社会发展产生正面推动。在后者指导下的漕运法运行则呈现出聚敛核心的功能结构,会带来掠夺资源,上下争利的法律作用,对唐代经济社会发展起到较为严重的破坏效果。唐代漕运法对宋代漕运法的指导思想和规范内容都具有十分深远的影响。而鉴于唐代漕运法的部分制度问题与我国当前预算执行法制建设中存在的问题在产生机理多有相似,其善治经验对我国当前的预算执行法制度完善有重要启示意义。