自1978年我国政府放松电信业价格管制以来,电信业的放松管制改革已经走过了将近三十个年头,1994年中国联通的成立, 1999年中国电信的拆分重组以及2001年的新一轮重组,电信业改革一幕幕上演,形成了当前6家主要运营商初具竞争的市场格局。依据产业组织理论中的S-C-P范式进行分析,发现其市场绩效纵向上的确有了显著提高,但横向上相比,却与国际上许多发达国家之间还存在着很大的差距,国际竞争力和企业竞争力在国际上排名都较为靠后。与成熟的市场经济不同,针对当前我国的转轨经济,产权因素是行业分析中一个不容忽视的因素,在S-C-P分析框架中引入产权结构,能够使这种关系更加稳定,分析更加准确。产权的主要功能是通过将外部性内化来提高激励,因而决定着企业的目标行为。而国有企业的经营目标并非是利润最大化,当企业行为偏离于市场最优行为,那么市场均衡就会明显偏离最优的一般均衡,造成资源配置效率和社会福利的损失。结合我国电信行业,目前,主要的基础运营商中的国有产权比重过高。因此,产权改革相对于我国其他行业改革进程的滞后是我国电信业市场绩效落后的主要原因,也是发展中的突出问题。各种现象的产生都会有其背后的制度性原因。依据国家理论,诺斯认为,当政府有自身的利益追求时,在一些极端的情况中,统治者的最优战略能产生一种产权结构,足以使经济停滞和崩溃。从联通公司的成立,可以看到,中央政府追求财政的增长以及改革开放后电信业部门间的利益矛盾冲突,是其成立的体制性原因,而且最终导致了管理中的政企不分。同时,王俊豪(1999)也认为“同样,中国联通和中国电信以外的各种无线寻呼、移动通信企业,绝大多数也都是由某一级行政管理机构主办的,更是一种政企不分的经营机构。”1可见,电信行业相关部门的行业管理和垄断经营构成的这种政企不分,其背后隐藏得恰恰是政府的部门利益。因此,根据国家与产权结构的关系,政府与电信企业间的经济利益关系使得政府部门在管制过程中表现出强烈的利益追求,而这正是导致中国电信业产权改革相对滞后的体制性原因。虽然我国电信业产权改革相对滞后,但解决问题的关键却在于政府自身的改革,在于打破政企不分,因此建立独立的政府管制机构至关重要。而传统电信部门一直难以实现自身的角色转变,特别是改革开放后通信快速发展的同时,处于垄断地位的电信部门获得了巨大的部门经济利益,让一个垄断企业无条件地放弃其垄断地位以至于其产权,是难上加难的事情,更不用说是一个政企合一、利益均沾、处于行政垄断地位的特殊政府机构。政府部门利益导致的政企不分问题严重,继而使得有效的产权制度无法建立。因此,中国电信发展的历史和实践向我们展示,电信业内实现改革的先决条件是政府必须实现自身的改革。因此,政策性建议始终围绕着政府改革这一主题,政策性建议的核心是重构政府管制框架,建立独立的管制机构,然后以此为前提,建立现代企业制度,培育真正的市场竞争主体,这其中包括引入竞争机制的同时实施产权约束机制的转变,完善公司治理机制等。