中国是一个农民大国,13亿人口中70%以上的是农民；中国是一个农业大国,农业生产与国家安全密切相关。这决定了中国社会的发展走向。免除农业税,统筹城乡发展,建设社会主义新农村都是历史上前所未有的举措,农村经济社会正处在急剧变革之中。在这历史进程中,古老传统的农业文明正在迅速消逝和变异,新兴的文明正在迅速发育和生长。当今世界,可以说没有什么比中国农村的变迁还迅速和复杂。与此相伴生,农村的传统权威与传统秩序也正在发生变迁,农村管理的模式也在静悄悄的发生变革,以村民自治为基本制度支撑的农村依法治理机制正在逐步建立和完善之中,在广袤的农村地区如何实现依法治理、如何为农村基层民主提供法律保障是本文要研究的主题。作为基层民主的农村村民自治制度从萌生、试验到相对成熟已有近30年的历史,农村基层民主建设取得了举世瞩目的成就,基层民主进一步拓展也受到诸多体制性的约束,如何巩固民主成果,提升其法律保障的水平,是当前农村社会发展的重要议题。本文认为可以借用民主巩固理论来进行分析。上个世纪六七十年代以来民主巩固理论逐步兴起,成为国际政治学界分析发展中国家政治民主化浪潮的一个重要理论模型。民主巩固理论体系庞杂、内容繁复,但我们可以从宪政的结构、精英的行为和民众的态度三个方面来界定民主巩固：在宪政结构上,传统的非民主力量和现代民主体制中的当权者都不能超越民主的宪政规则；行为上,能够动员起来反民主的资源和精英消失或不再具有这种能力；态度上,民主程序和制度得到大多数人的认同,民主之外的其他替代方式不复存在。。对我国农村基层民主及其法律保障的研究和评估,能否运用民主巩固的理论框架呢?我们认为,政治文明具有普适性,虽然政治民主化的发展路径和具体的制度规则等都会因时空背景不同而有所差异,但是民主巩固也有一些通用的评估标准。结合村民自治和农村依法治理的研究,我们认为,整合民主巩固理论中的精英行为者、制度建构、政治文化以及权利保障等要素,可以作为巩固基层民主的基本理论框架①：1、村民自治中的大部分精英行为者接受《村民委员会组织法》等法律法规确认的制度规则,政治精英和普通村民都服从根据民主精神制定的游戏规则,在位者和下台者都认为只有通过民主的方式才能获得权力的合法性。这是本文第二章所论述的问题。2、村民自治的程序性制度落实和体制能力增长,关于农村依法治理的各项制度逐步完善,乡镇政府依法行政能力和公共服务水平逐步提升。这是本文第三章、第四章所论述的问题。3、以村民自治为基本制度载体的农村基层民主各项制度被大部分村民所认同,包括村民民主参与度、村民政治效能感逐步提升,利益诉求逐步用制度化的渠道表达等,也包括基层政府官员从公开反对到不得已接受村民自治的事实,然而,若以民主内化为村民和官员的思维习惯和固化为日常行为习惯作为民主巩固标准,还有相当大的差距。4、村民权利意识觉醒与国家保障权利的力度加大,包括近年来因村民自治的涉诉案件逐年攀升,学界和实务界开始就自治权的司法救济问题展开讨论,已有多起司法判例产生,最新修订的《村民委员会组织法》对权利救济问题有所规定。当然,距离“有权利必有救济”的民主巩固标准尚有很大差距。这是本文第五章所论述的问题。具体而言,本文主要研究了以下四个主要问题：1、有序与民主-----民主选举法律保障和规制机制研究。我国农村基层民主选举是“以直接选举、公正有序为基本要求的民主选举实践”,党对民主选举的基本要求是“民主”和“有序”。村民一人一票、直接选举村民委员会成员已经有30年的历史,本研究认为村民委员会选举可划分为萌芽、实验、正规三个历史阶段,村民委员会选举从无到有,从局部到全国,从间接选举到直接选举,从等额选举到差额选举,从不规范到比较规范,目前进入“稳定期”、呈现出“常态化”、“规范化”的显著特征,成绩是主要的。然而,选举面临的问题也呈现出“常态化”的特征,即问题比较普遍,存在时间较长,解决起来十分棘手,根源还在于制度供给不足。(1)选举组织方面原来最突出的问题即行政直接、间接干预选举的问题逐步在淡化,已不再是选举组织方面最普遍的问题,目前乡镇政府对选举工作重视不够导致组织领导不力、国家法律法规不健全、选务人员素质待提高则是当前最为普遍的问题;(2)选举程序方面的问题在2000年以前主要是搞间接选举、等额选举、不落实秘密划票、不公开计票并当场宣布当选结果等几个问题,2001年以后逐渐成为次要性问题,近年来存在的主要问题是：一是候选人的产生、更换、竞选问题,特别是对风起云涌的竞选其价值与尺度把握不准；二是流动票箱使用失范,民意失真；三是委托投票过多、随意性强,同样导致民意失真；(3)干扰选举因素我们大致可以合并为四项：即各方势力对选举的影响以宗族、家族、派系的影响为盛；候选人不当或违法的竞争行为对选举的影响以日渐严重的贿选为盛,本研究提出了治理贿选的系统方案；政治冷漠与乡村精英流失现象比较严重对选举的影响以中西部省份为盛；选举外围深层次制度性因素对选举的影响等。本研究认为制定一部统一的、易操作的《村民委员会选举法》是规范选举的基本手段,不仅必要而且可行,并提出了立法的总体思路。2、程序与实践----民主治理的规范和约束机制研究。坚持党的领导、人民当家作主与依法治国的有机统一,健全农村民主管理制度,就必须坚持以“扩大有序参与、推进信息公开、健全议事协商、强化权力监督”为出发点,推动基层政府职能转变,扩大村民自治的范围,保障决策、管理和监督的民主。上世纪九十年代村民自治制度输入农村以后的第一个十年,村民自治的实践主要围绕村民委员会选举、产生和运作的民主程序、民主制度展开,村民委员会选举成为村民自治实践和研究的核心,普遍存在重选举而轻治理的现象,选举民主单方突进,后三个民主滞后,村民自治成为“跛脚鸭”。进入21世纪以来的第二个十年,中国的基层民主建设跨入了“后选举时代”,民主治理成为核心与关键。。为此,要积极推进以村民会议、村民代表会议为主要形式的民主决策实践,关键是做实村民代表会议；积极推进以自我教育、自我管理、自我服务为宗旨的民主管理实践,既要发挥传统村规民约的作用,当前要适应农村社会分化的形势,大力规范、发展农村社会组织,为村务民主管理注入新的活力；积极推进以村务公开、财务监督、群众评议、民主罢免为主要手段的监督实践,规范公权、保障私权。3、限权与服务-----乡镇政府依法行政能力提升和法律规制机制研究。上世纪80年代,以“撤社建乡”和村民自治为标志,逐步形成了“乡政村治”的新的治理格局。乡村之间关系的变化使传统的“任务—动员—命令”的行政逻辑面临多重障碍。本研究分析认为,行政权的扩张导致乡村法律关系失序,近年来,在选举阶段表现为由以前的积极干预演变为消极干预,显性干预演变为隐形干预,在民主治理阶段表现为村财乡管和乡镇政府对村干部工资及奖励的掌控。资源汲取型体制、全能政府惯性、公民社会发育迟滞、权利观念淡薄是造成乡村法律关系失序的深层次原因。税费改革后乡镇政府维持运转主要依靠上级政府的转移支付,使得乡镇政府的行为模式从过去的向下“催粮派款”转变为向上“要钱”、“跑钱”。乡镇政府正在和农民脱离旧有的联系,从过去典型的汲取型政府转变为与农民关系更为松散的“悬浮型”政府,公共服务水平并没能如愿大幅度提升,反而是尴尬地“悬浮”于农民社会之上。当前要以服务型政府建设为导向,以依法治理为准绳构建和谐乡村关系,着力提高乡镇政府依法行政的能力,实现由“政治支配行政”向“法律支配行政”的转变,为农民提供更好的公共服务,实现乡镇行政管理与村民自治有机衔接与良性互动。4、介入与保护------农村基层民主运行中的司法保护机制研究。村民自治在我国经历了长期实践,受到经济和社会发展水平等因素的制约,这一制度的运作并未充分达到预期的效果,其中一项重要的原因就是与村民自治相配套的执法监督和司法救济制度没有确立,造成村民无法对民主管理进行有效监督,村民自治权受到侵害时也难以获得合理有效的救济。本部分系统分析了村民自治权救济的含义、村民自治权救济的原则、非司法救济体系概况及其功能局限、司法救济体系的现状,然后初步探讨了村民自治权的法律属性,认为自治权具有权利(right)和权力(power)的双重属性,本质上是一种社会公权力。这一认识超越了宪法学和行政法学的分散化视角,以分权而非主权的立场肯定了国家之外的社会自治的权力性质。只有确定了村民自治权的社会公权力性质,我们才能够理解为何“指导关系”的表述是科学合理并应该获得制度保障的。村民自治权作为社会公权力的法律意义在于：在外部权利保护问题上,法律需要调整的是国家公权力和社会公权力的关系问题,这在本质上不属于行政诉讼,在无法寻求宪法诉讼的条件下,可以建立一种中观层次的、具有包容性的“公法诉讼”制度来提供救济；在内部侵权规制问题上,国家司法权力的介入需要以尊重自治权为前提,满足一定的司法介入的法律标准,以纠正村民自治内部的“多数人暴政”问题,这类诉讼也不宜归入既有三大诉讼(民事诉讼、刑事诉讼和行政诉讼)的任何一种,而应归入上述所谓的“公法诉讼”类型之中,唯有如此,才能超越传统“国家法”理论的局限,跳出宪法诉讼和行政诉讼的思维定势,为村民自治权提供完整、有力的司法救济。