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二十世纪中叶以来，社会事务越来越复杂，人类步入了所谓的福利国家时代。这个时代的显著特征是行政权的膨胀，如何控制这种处于膨胀之中的行政权，并引导它更好地为公民服务，是当代法治的重要主题。因为立法权与司法权并不能完全替代行政权做出专业的行政判断，所以行政秩序的维持并不能仅仅依赖于立法与司法的外在控制。内部行政法的问题需要得到重视，作为实现行政自律重要手段的行政规则当然也需要得到重视。同时，当代出现了一个比较显著的“内部行政规则外部化”现象，也就是说行政规则通过间接作用的方式，越来越多地影响到外部