本文认为:改革是在后发展的背景下,政府高层发动的、自上而下的变革。实质是处理好政府与社会之间的权力关系,以适应经济领域的变革所导致的行政环境的变化,在释放市场活力的同时,集中政府资源,增强政府的执政能力。因此,改革的目标是有限政府。由此出发,本文分析了建立有限政府的三个困境:1、路径依赖;2、集权与分权的关系;3、政府的自我扩张冲动。而要突破这三个困境,就需要政府:首先在行政系统内部打破路径倚赖,进行职能的转变。其次,确立财产权,增强社会的自我发展能力,完善社会的自我修复功能。这也是从外部打破政府系统的内部结构,使政府处理奸集权与分仪的关系,抑制政府的自我扩张冲动的有利措施。第三,为社会的发展提供有效的制度供给,在对市场竞争主体进行规范的同时,对自己的行政行为进行规范,逐步实现政府职能与权力向社会的转移。第四,在有限政府建立的过程中,政府应该始终以公平作为政府的公共政策导向。