金融科技公司法律监管研究

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在金融科技的驱动下新的产品、服务甚至组织,在提升金融交易效率以及金融可获得性等方面的价值业已获得各界认可。金融生态体系的演变,同样也要求监管能够适时调整思维,以应对新产品、服务甚至组织等创新带来的挑战。世界各国都在积极推出各项产业政策和法律规则,以期在保护创新和控制风险之间找到平衡。金融科技在我国也同样发展迅速,取得了令人瞩目的成果。早在1999年第三方支付机构就已经在我国出现,但是当时第三方支付的应用范围较小,也尚未形成场景闭环,而未引起监管机构的特别关注。自2004年阿里巴巴“支付宝”上线之后,我国的第三方支付行业取得了日新月异的发展。2005年中国人民银行出台《电子支付指引(第一号)》之后,关于第三方支付如何法制化、规范化发展的讨论就不绝于耳,成为了热点问题。2010年6月央行颁布《非金融机构支付服务管理办法》,第三方支付业务的法制化进入了快车道。可以说,第三方支付牌照是科技类企业从事金融业务得以正式“登堂入室”的里程碑。随着技术与金融的进一步融合发展,此类企业借助科技手段从事金融业务的规范化发展,还需要解决违规从事金融活动、流动性风险、信息垄断、不正当竞争等问题。对于金融活动一视同仁,对于同类业务实施相同的监管,是监管当局针对科技驱动的金融创新的基本原则。而传统上我国的金融监管框架是以分业监管框架为基础的,主要根据《商业银行法》《证券法》《保险法》《信托法》等法律及其配套的行政法、部门规章等等,在实践中按照银行业、证券业、保险业等几大机构类型,分别采取“持牌经营”的监管模式。由于借助科技手段从事金融业务的企业,也即通常所说的“金融科技公司”催生出“节点式”金融模式和“守门人”垄断,并在此基础上导致信任机制异变、传统风险计量方式的失灵以及基于科技创新的系统性风险。然而,由于传统监管框架对于科技创新缺乏包容。这主要表现为现有监管框架对于创新包容不足,导致创新活动难以纳入以机构为主要抓手的监管框架。同时,以业务为主导的监管框架又难以平衡创新与安全的紧张关系。最终,由于没有专门对应的法律和专门的监管机构对其实施监管,由此出现了一系列监管套利等现象。也正是基于此,学界对于现有监管框架的批判不绝于耳。值得注意的是,将某种业务纳入金融监管框架的前提是判别某种业务是否属于金融科技,这主要包括两方面的要素:首先,这种业务活动是否以大数据、区块链、生物识别等技术运用为基础。其次,这种技术运用支持的产品或是服务是否介入传统金融的获客、风险控制、支付结算、清算等业务流程。之前出现的监管套利等问题,在很大程度上是由于监管对于金融科技公司创新业务活动的金融属性认识还不够充分。世界各国的理论研究与监管当局逐渐达成了金融监管应当以结果为导向的共识,应当充分关注金融活动的基本功能而非名称,其核心要义在于监管的效果和针对性,旨在有效控制金融活动的“负外部性”,这就是所谓的功能监管。实际上通过对其制度功能的考察,不难发现“同类业务实施相同监管”实际上是功能监管理念在监管实践中的一种表达方式。这需要监管持有包容的态度,在准确识别金融科技公司创新业务活动金融属性的基础上,将创新活动纳入监管。因此,在金融科技公司监管实践中,应当引入能够容错并且兼容效率与安全的新模式“试验性规制”。我们在研究和建构金融科技公司法律监管机制的时候,应当本着“技术中立”和“功能监管”的原则,在实践场景中分析其创造的金融服务、模式甚至组织的演进路径与业务模式,解构出科技驱动下金融运行模式“熵”化的具体体现,才能提出针对其特点的,立足于实施困境的完善建议。本文除导论和结论部分以外分为六个章节,其主要内容如下:第一部分对金融科技公司法律监管的理论基础进行分析。在导论对国内外研究综述的基础上,梳理出为因应金融科技公司发展带来的监管挑战,在理论层面已经出现“科技驱动型监管”的转型趋势,其现实驱动在于三个方面:一是技术革新。这主要包含两个维度:科技的迅速发展需要监管理论及时更新;而技术创新为监管优化提供技术支持。二是规范实践。关于金融控股公司和网络信贷的相关监管规则,既是针对金融科技公司的监管框架重构的规范基础,同时也是观察相关制度变迁逻辑以及权力配置机制的重要材料。三是试验性规制。在中国语境下“先行先试”为其主要的实践样态,这为金融科技公司法律监管提供了方法论指引和实践材料参考。“科技驱动型监管”理论范式转型有着深刻的社会背景。全文的研究将借助这一理论工具,及其“监管包容”的隐喻,探寻在金融科技公司运行的现实图景中,如何通过技术手段实现传统框架的科技升级,并且将创新活动纳入监管框架。第二部分对金融科技公司法律监管的对象范畴进行考察。这一部分运用发生学的解释方法对于金融科技公司兴起的原因进行分析,小微主体的融资困境与科技赋能的金融场景是其产生的主要原因。通过对金融科技公司现实运作的考察,总结出其从事实际上的金融业务主要是以第三方支付为基础,逐步形成场景闭环之后,利用信贷科技等技术手段实现流程管理和资产配置。事实上,这种科技与金融的深度融合,导致金融运行模式“熵”化,主要体现在“节点式”运行、“守门人”垄断这两个方面。充分认识“熵”化的表现形式,这是有效监管这些创新业务、服务甚至组织的基础。本文将金融科技公司定义为,借助物联网、生物识别技术、密码技术、人工智能、大数据等先进技术手段,从事金融科技业务的企业。清晰认识金融科技公司的金融实质,是精准剖析其创新的产品、服务甚至组织的基础,也是讨论其在监管套利和数据治理机制层面缺失所产生的问题的基础,这也是金融科技公司法律监管体制、机制优化的逻辑起点。第三部分对金融科技公司法律监管的现实图景进行考察。对金融科技公司主要业务类型监管演进的考察和实践方案的研究,是为了总结出现有监管框架的特点,并在此基础上对其进行优化。通过本章的研究发现,现有的监管框架主要是采取一种以机构监管为主要抓手,以业务监管为主要导向的监管模式。这种监管模式根植于现行分业监管框架:其中的机构监管主要是依据创新企业的类型设定专门的对口监管机构,通过分门别类设定市场准入条件来实施机构监管。而业务行为监管也不同于英国FCA的监管模式,主要是在机构监管的基础上由对应的监管机构对被监管对象的日常业务行为进行监督。总的来说,目前的金融科技公司法律监管具有诱致性与强制性兼具、央地监管博弈、业务许可节点化、实施预防式监管、采用试验性规制、存在运动式治理等特点。特别值得注意的是,只有引入“试验性规制”模式,借助其独特的“容错机制”才能舒缓金融创新与金融安全的紧张关系。而行业专项治理是“运动式治理”模式在特殊的监管领域的运用,其功能主要在于通过运动式的部门协同,弥补现有行为监管穿透性不足的问题。第四部分对金融科技公司带来的风险异变以及法律监管的实施困境进行分析。金融科技公司的带来的金融运行模式“熵”化以及独特的风险特征,是讨论其监管困境的逻辑基础。面对金融科技公司创新带来的挑战,现有监管框架应对乏力,这主要是由于现有监管框架在理念层面对创新不够包容,导致体制层面出现创新难以纳入监管的尴尬局面,在机制层面自然就存在监管主体不明、边界模式、方式混乱、监管科技应用机制亟待完善、“试验性规制”亟需建构等问题。第五部分对域外金融科技公司监管框架进行比较分析。以英国、美国的模式为主要分析对象,通过比较二者之间的差异性与相似性措施,为我国金融科技公司法律监管机制的创新提供借鉴,以期实现监管框架的绩效提升。第六部分是金融科技公司法律监管制度创新。主要以“科技驱动型监管”理论范式的基本要素为基础,在基本原则的设定上“以金融为纲,技术为要”,把握技术中立、底线控制、功能监管、协同治理等几个方面。应当为金融科技公司设置专门的市场准入与合规治理机制,这既是在监管包容理念下监管对金融科技公司拥抱,也是相对低成本的将金融科技公司纳入监管框架的理性选择。建构节点式科技驱动型监管框架,是因为节点式监管框架的构建是监管介入平台科技公司的触角,也是监管手段的切入点。另外,建构信息治理机制因应“守门人”垄断,是因为建构节点式监管框架,使得监管能够切入创新服务、产品、组织。然后,借助科技驱动和合作监管等方式实现的数据治理机制,是破解“守门人”垄断的实践进路,更是从本质上破解监管难题的进阶措施。此外,在现有监管框架下建构“试验性规制”,发挥其能够兼容创新与安全的容错机制,推动我国金融科技公司监管框架的完善发展。
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