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20世纪中叶以来,随着现代市场经济实践和理论的不断发展以及政府角色的逐步演化,一种新型的行政管理方式——行政指导应运而生。行政指导作为对传统依法行政的一种必要补充,日益广泛地被运用于行政管理过程中,起着补充和替代、辅导和促进、协调和疏通、预防和抑制等积极作用,并成为当代行政科学特别是行政法学的一个重要范畴。与此同时,行政指导行为的一些固有缺陷和负面效应,也在行政实务中日渐显露出来,引起各方面的关注和争论。典型的现象就是行政主体作出的行政指导行为直接或间接地侵犯了相对人的合法权益,但是却没有相应的责任