绩效是衡量政府治理水平的标尺,实现政府绩效的持续改善,是公共管理改革追求的目标。包括我国在内的众多国家,陆续开展了政府绩效管理的改革,但实践表明,目前的绩效管理改革并未实现理想的效果。绩效评价是绩效管理的重要组成部分。绩效评价的最终目的,是通过绩效信息在问责和预算决策层面的应用,实现对绩效水平的改进。本文试图从噪声的角度,分析绩效信息应用于问责和预算决策过程中可能产生的问题,并研究解决方法。在财政绩效评价与管理改革正深入推进的背景下,如何妥善处理噪声已然成为理论和实务中一个亟需解决的重大问题。问责和预算决策通过对绩效评价信息的利用,产生对绩效的激励作用,如果绩效评价结果受到噪声的干扰,那么由问责和预算决策产生的绩效激励效果就会受到扭曲。十八届三中全会提出要完善和落实领导干部问责制,好的问责制要求对机关管理者的责任进行可控性与不可控性的区分,管理者应只对可控范围内的事务承担问责责任;明智的决策也要求能够清晰识别投入-产出-成果间的关联性,即投入与产出、成果的相关性。绩效预算的基本逻辑是根据绩效水平来制定配置稀缺资源的决策,如果不能清楚的界定和划分绩效结果的来源,就有可能导致资源配置决策的错误失败。相关性是决策的基本原则,如果产出和成果的形成,很大一部分源于噪声的作用,那么依这样的绩效信息做出的决策就是不科学的。概况的讲,噪声的影响不应列为机构管理者的责任范围;噪声与绩效结果的关联性,也应在制定资源分配决策时予以考虑。可见,无论是问责机制的建设,还是预算决策的制定,都要求将噪声对结果的影响进行识别与分离,而可控性与相关性也成为界定主观努力和噪声的两个重要标准。遗憾的是,虽然目前国内不乏绩效评价与管理的文献,但鲜有涉及噪声问题的研究。国外近十年来对于绩效评价的研究关注评价的“综合性”,即全面地对绩效进行评价。国外的研究不仅局限于绩效评价本身和评价指标的构建,还在评价中综合考虑管理能力、意愿等主观因素,以及政治、社会等外部环境因素对绩效的影响,但现有文献并未系统地界定噪声的含义,也很少将其在绩效评价中进行考虑。由此可见,噪声在绩效管理过程中的作用和影响,尚未进入国内主流文献的研究视野。本文的研究将有助于填补国内绩效管理领域有关噪声方面研究的不足。文章主要由六部分组成。第一章阐述了论文研究的背景与意义,梳理了国内外相关文献,并介绍了研究思路与方法。第二章通过对绩效结果链四个环节(投入-产出-成果-影响)的分析,提出噪声对绩效的形成、绩效评价的结果以及绩效信息的应用均产生影响。因此,有必要在绩效评价过程中予以识别和分离。根据可控性和相关性原则,将绩效的驱动因子分为了主观努力和噪声两类,并进而对噪声进行更为细致的分类。在此基础上,第三章具体分析噪声的存在给应用绩效评价信息造成的干扰。就问责层面而言,首先,噪声的存在,扩大了对管理者的问责范围,管理者应只对其主观可控范围内的行为结果负责,而不应对其不可控因素造成的结果负责;其次,问责对绩效的激励作用通过奖励和约束机制实现,噪声的干扰会影响到激励方式和激励程度的选择。就预算决策而言,绩效信息是制定预算决策的信号之一,它引导预算对稀缺财政资源的配置。首先,噪声的干扰,会带来错误的绩效评价结果,误导由“奖优惩劣”原则制定的配置决策;其次,噪声的干扰扭曲了公共支出的回报率,影响财政资源流向效率更高的部门,因而误导了运营决策的制定。绩效评价信息只有在问责和预算决策层面得到很好的利用,才能实现改进绩效的目标,而噪声的干扰是问责和预算决策过程中不可避免和忽视的问题,因此,必须在绩效评价过程中将其识别并分离。随后,第四章依托数据包络分析法(DEA模型)和回归方法,建立了初步的模型,在政府绩效评价中对噪声的影响进行识别与分离,以获取更加准确的绩效信息。噪声识别与分离过程中一个重要的问题就是噪声干扰的量化,噪声涉及的领域广泛,各类噪声的可量化程度也不同,自然环境噪声是噪声中较易获取并量化的一类。因此,第五章选择北京市环保部门对空气质量的治理作为案例研究,希望证实噪声的影响并将其剔除。实证结果验证了所提出的假设,证明噪声对政府治理空气的绩效水平存在显著的影响,有必要在绩效评价中将其影响进行剥离。最后,第六章基于噪声分离提出了改进问责和预算决策的思路。问责是绩效激励的保障和途径,绩效导向的预算改革是绩效激励的实现方式。问责方面,首先,绩效问责的激励作用要求明确界定问责的范围,才能选择正确的激励方式和程度;其次,约束是问责激励的一种实现方式,本文从加强财政透明度和公民参与的角度,探讨如何强化问责约束的作用。预算决策方面,预算决策包括两种基本类型:配置决策和运营决策。前者涉及如何在各种不同的用途之间分配稀缺资源,而后者指如何以合理的成本得到理想的产出和成果。噪声干扰对两种决策均产生误导,因此,只有基于分离后的绩效评价信息,才能为公共资金的预算决策提供可靠的技术支持。并且,绩效评价要想通过预算决策实现绩效激励的功能,必须实现绩效评价与预算决策的有效融合,这一融合过程会产生涉及计量方法选择、目标冲突性协调等一系列的技术问题有待解决。绩效评价的目的不在于评价,而在于实现绩效水平的改进。对绩效评价信息的应用,只有在问责与预算决策层面得到改进,才能够真正实现改善绩效的目标,可见,绩效评价信息的准确性、可靠性至关重要。文章具体分析了噪声对绩效问责的扭曲和对预算决策的误导,提出有必要在绩效评价中识别并剔除噪声所产生的影响,以获取更加准确、更具有可用性的绩效信息。文章中所建立的DEA模型可以计算地方政府的绩效评分,将绩效评分与包括噪声在内的绩效驱动因子进行回归分析,可以区分和确定各类绩效驱动因子的影响。此外,文章基于噪声分离提出的激励导向的问责和预算决策改进思路,为我国的绩效管理改革实践提供了新的方向。但需要指出的是,文章所建立的模型只是研究噪声对绩效结果影响的初探,公共部门是一个庞大而复杂的组织,目前建立的分离模型并不能满足实践中的要求。另外,选择北京市空气质量治理的案例作为实证研究,是基于自然环境噪声便于量化的优点,但噪声绝不仅限于自然环境噪声,噪声对绩效信息的影响方式也各不相同。因此,今后的研究中对噪声的界定和分类可根据不同部门的具体情况加以细化。同时,还应深入探讨计算绩效评分,以及实现分离噪声影响的其他方法,完善在绩效评价中分离噪声影响的模型。