2003年我国出现了一个“信访洪峰”,信访制度引起广泛关注。2005年1月国务院修订了《信访条例》,关于信访改革存废的争论持续至今。一方面,现代行政复议和行政诉讼救济法律制度难以发挥实效,另一方面,大量的行政争议涌入信访渠道。非法律化、非程序化的信访发挥了特殊的行政救济作用,信访总量持续高位运行。信访工作人员和部分学者认为应当强化信访制度和功能;有学者认为信访与法治相悖,应当彻底废除这种具有浓厚人治色彩、非法律化非程序化的政治沟通和权利救济机制,以行政复议和行政诉讼等制度解决行政争议。笔者认为,加强信访与建设法治和宪政国家的现代潮流相悖,而废除信访在当前社会急剧转型时期难具操作性。目前行政复议、行政诉讼等行政救济法律制度正在酝酿改革,信访制度应当着眼为不良行政提供法律外救济,同时在一定领域和程度上提供直接民主的沟通渠道,承担弥补法律制度和法律救济的局限性,为代议制民主的正当性提供必要的辅助性论证的使命。本文共分三章,分别考察我国主要行政救济法律制度的运行实效,对我国信访的源流、现状进行分析,同时借鉴发达法治国家和地区的行政救济机制,努力探索信访的未来变革,最终完善我国的行政救济机制,保障公民获得行政救济的权利。行政救济法律制度中,除行政诉讼这一诉讼救济途径外,还存在行政复议等诉讼外法律救济途径。同时,法律不是万能的,在多元化行政争议解决机制中,通过非法律救济渠道为遭受不良行政侵害的相对人提供救济是非常必要的。发达法治国家纷纷建立的监察专员制度和苦情请愿制度,正是非法律救济途径针对不良行政进行救济的体现。我国的信访制度,与苦情请愿制度具有较多的相似性。当前我国的信访事项可以分为反映情况、提出建议意见和提出不服、投诉请求两类,信访同时具有政治属性的民情功能和法律或准法律属性的救济功能两种现实功能。信访作为一种特定行政救济途径,范围过宽、功能过杂,成本过高而有效性差,信访与行政复议、司法诉讼之间产生了严重冲突。信访本质上属于请愿权的范畴,包含建议权和申诉权两个方面,制度设计上的功能主要为监督权,而申诉权同时具有一定救济权的性质。人大作为民意机关,设置信访机构开展信访工作,听取公民对公共事务的建议意见和对行政机关不良行政的申诉,对政府进行监督的同时为公民提供行政救济,是人民主权原则的要求和体现。我国可以在全国人大和地方各级人大内设信访委员会,同时中央政府设置高度独立的信访专员,并向地方派出信访受理机构和人员。信访专员由总理提名,经人大同意,由国家主席任命,任期同本届政府,可以连任一次。信访专员对总理负责,同时向总理和全国人大汇报工作,接受全国人大信访委员会的监督和指导。信访专员下设法律援助机构和人员,由律师人员为信访人提供法律释疑和法律帮助,指导缺乏获得法律救济能力的人通过行政复议、诉讼等法律途径获得权利救济。难以通过法律途径获得救济的信访事项则由信访专员受理,提供法律外的救济。信访专员首先是独立的咨询机构,向人大和政府提供民情咨询,帮助人大和政府了解政府的施政状况,对各地方各部门行政机关和公共机构进行监督。另外,信访专员应当受理申诉,进行调查,居中调解斡旋,提出建议和意见并督促落实。通过信访工作,信访专员应当发现法律法规以及政府施政制度中的不合理不适当、有待改进和完善之处,以增强良法和善政的可接受性。信访专员不得干预司法审判、不得对复议、诉讼过程中的案件和问题发表意见。信访制度需要变革,但是代议民主和法律救济制度的辅助性、补充性制度的存续是必要的。同其他国家和地区一样,多数民主、代议民主存在缺陷,而法律和法律救济并非万能,我们需要一种具有一定人治色彩,为普通公民尤其是少数人提供民意表达和不良行政救济渠道的辅助和补充性政治制度。