税法之所以被称为“私法化的公法”是因为和民法有很多共通之处,而纳税担保制度作为税法中的一种重要制度就是税法借鉴民法的一个典型,是国家为了保障税收,准许纳税人以第三人的信誉或在特定财产上设定抵押、质押来担保应缴的税款、滞纳金等。纳税担保制度的功能主要有三点,一是保障国家税款的安全,不会流失;二是维护纳税人及纳税担保人的正当权益;三是纳税人提供担保以代替清缴税款相当于延期纳税,获得了无息贷款。纳税担保制度运行多年,对保障国家税收利益具有重大的意义,但是在其他方面却不尽如人意,长期受“国库主义”思想的影响,纳税担保制度呈过度倒向国家税收利益的态势,过于强调保护国家税收利益,忽略了纳税人应有权利的保护。法律性质不明、规定笼统,导致各相关部门在实际操作时标准各不相同,有很大的裁量空间;缺乏程序性规定,使得税务机关的行政执法权力过大并且缺少相关的约束;可提供担保的财产范围太窄,不利于纳税人实现其行政复议权和行政诉讼权,其制度缺陷严重影响了纳税担保的发展,背离了其设计初衷。纳税担保的适用主要有三种情况:一、税务机关有根据认为从事生产、经营的纳税人有逃避纳税义务行为,并且有明显的转移、隐匿财产或者收入的迹象,责成纳税人提供纳税担保的;二、欠缴税款、滞纳金的纳税人或者其法定代表人需要出境的;三、纳税人同税务机关在纳税上发生争议而未缴清税款,需要申请行政复议的。本文主要讨论第三种情况,既纳税人同税务机关在纳税上发生争议而未缴清税款,需要申请行政复议的情形,其他两种情况因适用较少因此不做介绍。本文以案例分析的形式,第一章主要介绍纳税担保制度的法律适用困境,通过介绍两个纳税担保的行政案例,分析案例运用了纳税担保的具体条款,背后的原理以及体现出的问题,反映出现有纳税担保制度在司法中和实际行政管理中出现的种种问题,问题的出现并不是实际执法和司法出现偏差导致的,而是由于制度层面规定的不合理和缺陷导致的。第二章在第一章的基础上深入剖析纳税担保制度在实体法和程序法两方面的问题和缺陷,如纳税担保的法律性质不明,规定笼统、财产范围过窄、缺乏程序性规定,并且作为行政复议前置条件不合理,在行政复议和行政诉讼期间应该暂停执行。第三章针对纳税担保制度的缺陷进行总结分析,以税收债务说为理论基础对纳税担保制度的性质进行定性,从制度的设计初衷出发对其功能进行总结,目的是以功能导向更好的对纳税担保制度进行顶层设计。第四章结合实际情况提出切实可行的解决办法和完善建议,创新性提出将纳税担保和纳税信用制度结合,纳税信用制度中关于企业信用部分可以引入纳税担保,从一个全新的角度来改进纳税担保制度。有助于纳税人保持现有的纳税评级,还能促进评级较低的纳税人积极提升现有的评级水平,形成良性健康的发展;还能使许多尚未纳入纳税信用评价管理的企业主动申请纳入纳税信用评价体系。长远来说更有利于社会经济发展,能够创造更多税收,实现国家税收利益健康长远的发展,是纳税信用制度和纳税担保制度互利共赢、相互促进、共同发展的过程。