行政信访既是我国极具特色的一项政治制度,同时也是一项法律制度。作为一项制度,法律必然会赋予其一定的任务和功能,并且规定相应的程序和机制。然而,信访制度在现实运作中表现出来的功能却并不局限于信访法律的预设内容,相反,其既有失能也有延伸。当前,行政信访制度已成为政府对公民或信访人利益表达或利益诉求进行有效控制的制度化装置,行政信访制度的进一步强化或者法律化更多的只是加强了政府对公民来信来访的应对机制,而并不意味着公民的权利救济和保障得到了进一步的加强。这样不仅难以规范信访程序,保障信访人的权利,而且很有可能会对公民权利表达或诉求造成制度性的紧缩障碍。学者们对此方面问题的有意回避或忽视不仅难以解决信访问题,反而可能还会影响我国公民权利保障机制的完善进程。因此,本文将信访权利作为讨论行政信访功能重新定位的一个切入点,将之与公民权利保障结合起来,认为信访权利实际上是公民自由表达与请愿权利的应有意义,并试图通过对行政信访历史沿革的简要回顾及其当前现实运作情况的分析,重新认识信访制度存在的事实基础,分析在当前信访制度下信访人的权利属性,重新定位行政信访制度,进而对公民的表达请愿权利在制度保障方面的建构上提供一种可供选择方向,为我国民主法治建设提供一个新的突破口。本文共分四个部分：第一章：信访制度的历史沿革及演变和行政信访的概念界定。1978年前后的信访工作特别是《国务院信访条例》制定与修订后的信访工作本质区别在哪里。第二章：行政信访的法定功能解读。主要内容为行政信访相关法律所预设的制度功能的解读与分析；行政信访法定功能的实现过程及分析框架,以及行政信访制度在面临挑战时的应对机制表现。第三章：行政信访的事实功能分析。主要阐述行政信访功能在现实运作中的实际表现及功能延伸,以及行政信访法定功能与事实功能不相一致的原因分析。第四章：行政信访功能的制度空间及展望。主要内容为行政信访制度定位观点的梳理与分析；行政信访制度的启动器——信访权利的属性认识与分析以及其在信访制度功能定位中的地位和作用,进而重新审视行政信访制度,在突破行政信访制度困境及公民权利表达与保障障碍中建构一种良性互动,为我国公民权利表达自由的制度建设提供契机。总之,本文试图从行政信访制度的法定功能与事实功能的不一致甚至背反角度,来阐述行政信访制度出现困境的原因,并通过对信访的权利基础的分析,来揭示当前行政信访制度的出路,以期行政信访制度真正能成为沟通民意、保障公民权利的一项法律制度。